De rol van het gemeentebestuur bij de uitvoering van de Spreidingswet
Het kabinet-Jetten heeft in zijn regeerakkoord mooie woorden over voor de decentrale overheden. Meerjarige en betrouwbare afspraken zouden moeten leiden tot gelijkwaardige samenwerking waarin iedere bestuurslaag verantwoordelijkheid neemt en kan leveren. In een recent door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgesteld beleidskader wordt benadrukt dat taken alleen nog naar gemeenten worden gedecentraliseerd wanneer er voldoende beleidsvrijheid én geld naar gemeenten gaan. De praktijk is echter weerbarstiger, zo laat ook de uitvoering van de Spreidingswet zien.
Deze door het kabinet-Rutte IV geïntroduceerde wet moet de opvang van asielzoekers beter spreiden over Nederland zodat de grote en overvolle opvang in met name Ter Apel kan worden ontlast. Vanaf de eerste dag is deze wet omstreden, al is het maar omdat een van de coalitiepartijen er van meet af aan geen voorstander van was. Het asielprobleem luidde de val van het kabinet in. Het volgende kabinet-Schoof wilde de wet zelfs intrekken en deed er zo min mogelijk mee. Het wakkerde het verzet bij weigergemeenten aan: vertragen en niet meewerken zou immers kunnen lonen als de wet weer zou verdwijnen. Een slecht signaal vanuit politiek Den Haag voor onze rechtsstaat. Een wet moet immers worden uitgevoerd tenzij de bevoegde organen beslissen dat de wet weer wordt ingetrokken. Ook het kabinet-Schoof sneuvelde vroegtijdig op het asieldossier.
Het kabinet-Jetten wil de Spreidingswet voorlopig in stand laten en heeft daadwerkelijk bepaald hoeveel asielzoekers iedere gemeente moet opvangen. Daarbij heeft het kabinet, zoals de Haagse rechtbank terecht oordeelde, vooralsnog geen rekening gehouden met lokale omstandigheden. Het grotere nationale probleem van de asielopvang heeft voorrang boven lokale belangen. In meerdere gemeenten zijn na de gemeenteraadsverkiezingen van 2026 echter gemeentebesturen tot stand gekomen die niet positief staan tegenover de uitvoering van de Spreidingswet. In Maassluis legde de nieuwe coalitie zelfs vast geen asielzoekers te willen opvangen. Zo botst een lokaal verkiezingsmandaat frontaal met een landelijke opdracht. Een gemeenteraad kan kritiek hebben op de wet, om wijziging vragen of binnen de beschikbare ruimte andere keuzes maken. Maar een lokaal coalitieakkoord zet een wet in formele zin niet opzij. Gemeentelijke autonomie gaat niet zover dat men kan weigeren landelijke wetgeving uit te voeren.
Daarom spreekt de minister van Asiel en Migratie gemeenten aan die hun wettelijke opgave niet halen. Sinds juli zijn gemeenten op trede drie van de interventieladder geplaatst en uitgenodigd voor een bestuurlijk gesprek. Leidt overleg niet tot resultaat, dan kan het interbestuurlijk toezicht uiteindelijk uitmonden in indeplaatsstelling: de toezichthouder neemt de taak over, op kosten van de gemeente. Die bevoegdheid is niet slechts symbolisch. Een gedecentraliseerde eenheidsstaat blijft ook een eenheidsstaat.
Nederland is echter óók gedecentraliseerd. Gemeenten zijn geen uitvoeringsloketten van het Rijk, maar democratisch gelegitimeerde besturen met eigen verantwoordelijkheden. Daarom is beleidsvrijheid voor gemeenten ook zo belangrijk. Bovendien vraagt opvang meer dan een getal in een verdeelbesluit. Er moet een geschikte locatie zijn, het COA moet kunnen leveren, vergunningen moeten standhouden en onderwijs, zorg, veiligheid en communicatie met omwonenden moeten worden georganiseerd. Den Haag kan de norm bepalen, maar is voor het resultaat afhankelijk van lokale kennis en uitvoeringskracht.
Precies daar ontstaat de spanning. De lusten van een verdeelbesluit zijn nationaal. De lasten zijn lokaal en zichtbaar: een locatie, druk op voorzieningen en soms felle maatschappelijke weerstand. Lokale bestuurders moeten die gevolgen uitleggen, terwijl zij nauwelijks invloed hebben op de instroom of de snelheid waarmee statushouders kunnen doorstromen naar woningen. Wanneer het landelijke beleid bovendien van koers blijft wisselen, neemt de bereidheid af om lokaal politiek kapitaal te investeren in duurzame opvang. De gemeente verwordt daarmee tot een afvoerputje voor jarenlang falend rijksbeleid.
Dat maakt gemeentelijke weigering begrijpelijker, maar nog niet toegestaan. Wie alleen op draagvlak wil varen, beloont feitelijk de gemeente waar het verzet het luidst is en belast de gemeente die verantwoordelijkheid neemt. Juist voor vraagstukken waarbij iedereen gebaat is bij de voorziening, maar niemand haar graag binnen de eigen grenzen organiseert, is landelijke normstelling nodig.
Omgekeerd moet het Rijk terughoudend zijn met de gedachte dat toezicht een gebrek aan samenwerking kan repareren. De Raad voor het Openbaar Bestuur waarschuwde eerder voor een bredere disbalans tussen gemeentelijke taken, bevoegdheden, geld en uitvoeringskracht. Die analyse geldt niet alleen voor jeugdzorg of onderwijshuisvesting. Wie een taak opdraagt, moet ook zorgen voor voldoende middelen, heldere bevoegdheden en een bestendige koers.
Politieke rolvastheid is daarbij van cruciaal belang. Landelijke politici kunnen niet eerst een verplichting opleggen en vervolgens afstand nemen wanneer de lokale uitvoering weerstand oproept. Zij moeten uitleggen waarom opvang nodig is, welke prestaties van gemeenten worden verwacht en wat het Rijk zelf doet aan instroom, doorstroom en structurele capaciteit. Lokale bestuurders moeten op hun beurt eerlijk zijn dat een verkiezingsbelofte nooit een vrijbrief kan zijn om de wet niet uit te voeren.
Bovenstaande laat zien dat Nederland nog altijd een gedecentraliseerde eenheidsstaat is. Van échte gelijkwaardigheid tussen Rijk, provincie en gemeenten is geen sprake. De term medeoverheden verdoezelt het feit dat er formeel geen hiërarchie is tussen overheidslagen, maar dat hogere overheden wel degelijk middelen hebben om lagere overheden tot medewerking te dwingen. Dat is niet nieuw, dat is altijd zo geweest in het Nederlandse stelsel. Thorbecke stelde bij de totstandkoming van de eerste gemeentewet al: “de gemeente is in de eerste plaats onderdeel van den Staat, vervolgens een zelfstandig geheel, een zelfstandig lichaam in den Staat”. We vergeten dat weleens als we het over het Huis van Thorbecke hebben. Alleen past dit beeld niet goed in het politieke adagium van medeoverheden die als één overheid in nauwe samenwerking maatschappelijke opgaven oppakken. Dat adagium lijkt in meerdere gevallen echter meer een utopie dan een realiteit.
Rob de Greef, bijzonder hoogleraar recht van de decentrale overheden aan de Universiteit Maastricht, universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam en juridisch organisatieadviseur bij Cooperación.