Eind juni werd door velen reikhalzend uitgekeken naar de presentatie van de stikstofplannen van het kabinet-Jetten. Gelet op de piketpalen die reeds konden worden opgemaakt uit het Coalitieakkoord d.d. 30 januari 20261 was de vraag vooral of de plannen concreet zicht zouden bieden op het op korte termijn van het ‘stikstofslot’ gaan van Nederland.2 Bij het openen van de digitale versie van de op 26 juni 2026 gepubliceerde kamerbrief ‘Weer ruimte voor boer, natuur en bouw: maatregelpakket voor landbouw, natuur en stikstof’ valt meteen de omvang van de brief op: maar liefst 27 pagina’s.3 Daarnaast bevat de brief vier verdiepingsbijlagen met een omvang van ruim 30 pagina’s. Ter vergelijking: het hoofdstuk ‘Landbouw, natuur en stikstof’ van het Coalitieakkoord beslaat ‘slechts’ vier pagina’s. Voornoemde aantallen wekken de indruk dat het kabinet in korte tijd veel werk heeft verzet. Dat is in zekere zin ook het geval. Wat na bestudering van de brief en de bijlagen echter vooral beklijft, is dat er de komende maanden én jaren nog heel veel werk moet worden verzet. Zo volgt uit de brief dat diverse maatregelen nog nader moeten worden uitgewerkt en dat verschillende wetgevings- en beleidsproducten moeten worden opgesteld. Gelet hierop is het onwaarschijnlijk dat Nederland op korte termijn daadwerkelijk van het ‘stikstofslot’ gaat, zoals ook kan worden opgemaakt uit de recent verschenen reflecties op het in de brief beschreven maatregelenpakket van zowel het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)4 als de landsadvocaat.5
Dit laat onverlet dat het maatregelenpakket een belangrijke bijdrage kán leveren aan het geleidelijk van het ‘stikstofslot’ gaan van Nederland. Zo stelt het PBL dat het pakket – samen met het al vastgestelde beleid – naar verwachting in 2035 leidt tot een daling van de ammoniakemissie vanuit de landbouw van ongeveer 40% ten opzichte van 2019. Daarmee komt het emissiereductiedoel voor de landbouw – te weten 42-46% – dus binnen bereik.6 Aangezien het PBL louter is uitgegaan van de maatregelen die in de kamerbrief concreet zijn uitgewerkt, wordt de kans dat voornoemd doel tijdig wordt bereikt logischerwijs groter, als het kabinet de komende tijd aanvullende maatregelen uitwerkt. Doet het kabinet dat niet, dan is de kans groot dat in 2035 de aangekondigde ultieme remedie moet worden ingezet, te weten een generieke korting op de productierechten van veehouders.7
Een andere belangrijke bevinding is dat door het maatregelenpakket het oppervlak stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden waarop de stikstofdepositie lager is dan de kritische depositiewaarde (KDW)8 in potentie kan toenemen van 30% in 2023 naar 43% in 2035. Bovendien is het de verwachting dat het oppervlak waarop de KDW met meer dan 250 mol per hectare per jaar wordt overschreden daalt van 64% in 2023 naar 17% in 2035 en dat overschrijdingen van meer dan 500 mol per hectare per jaar nog maar beperkt zullen voorkomen. Kortom: de belasting van stikstofgevoelige natuur neemt af, waardoor ook het risico op significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden door stikstofdepositie afneemt. Aantekening verdient evenwel dat in 2035 naar verwachting in slechts 14 van de 120 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden geen sprake meer zal zijn van een overschrijding van de KDW. In het overgrote deel van Nederland zullen zich dus overbelaste delen van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden blijven bevinden binnen een straal van 25 kilometer.9 Gelet hierop verbaast het niet dat het PBL concludeert dat stikstof – ondanks de afname van de depositie – een belangrijke factor voor vergunningverlening blijft.10
In dit verband is het van belang om op te merken dat het niet (per definitie) zo is dat de vergunningverlening pas op gang kan komen, als de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied de betreffende KDW niet meer overschrijdt. De landsadvocaat wijst hier ook op in zijn advies. Hij benadrukt terecht dat het uiteindelijk een ecologische vraag is welke daling van de stikstofdepositie en welke aanvullende gebiedsgerichte natuurherstelmaatregelen nodig zijn om verslechtering van een Natura 2000-gebied tegen te gaan en toe te werken naar de voor het gebied geldende instandhoudingsdoelen. Volgens hem biedt het maatregelenpakket de basis waarmee de provincies per direct kunnen starten met het opstellen van ecologische beoordelingen per Natura 2000-gebied. Het tot stand komen van deze beoordelingen is van doorslaggevend belang om de vergunningverlening in de praktijk weer echt vlot te trekken, aldus de landsadvocaat.11
Maatregelenpakket vraagt om uitwerking
Gelet op het voorgaande concludeer ik dat het antwoord op de in de titel opgeworpen vraag luidt dat de stikstofplannen van het kabinet-Jetten weliswaar perspectief bieden op vergunningverlening, maar dat het zeker nog jaren zal duren voordat heel Nederland van het ‘stikstofslot’ is. Het verbaast dan ook niet dat het PBL en de landsadvocaat benadrukken dat het van groot belang is dat het maatregelenpakket voortvarend wordt uitgewerkt én uitgevoerd.12 In dit verband wijs ik er nog op dat het PBL opmerkt dat de kamerbrief geen nadere ecologische onderbouwing bevat voor de hoogte van de emissiedoelen van het kabinet.13 De vraag is vooral of deze – zowel qua hoogte als qua deadline – voldoende ambitieus zijn in het licht van de op Nederland rustende verplichting om een (dreigende) significante verslechtering van beschermde natuurwaarden te voorkomen dan wel zo spoedig mogelijk om te buigen.14 Zoals uit het bovenstaande volgt is een correcte naleving van deze verplichting zowel van belang voor het behoud en herstel van beschermde natuurwaarden, als voor het lostrekken van de vergunningverlening. In zoverre is het in ieder geval positief dat voor de landbouw – naast voornoemd emissiedoel voor 2035 – een tussendoel/streefwaarde geldt voor 2030 van 23-25% ammoniakemissiereductie. Volgens de kamerbrief is het de bedoeling dat het wetsvoorstel waarmee de emissiedoelen wettelijk worden verankerd, in oktober 2026 wordt aangeboden aan de Tweede Kamer, tegelijk met een ontwerpprogramma dat moet garanderen dat deze doelen daadwerkelijk zullen worden behaald. Hiertoe moet het programma onder meer voorzien in een borgingsinstrument. Gelet op het grote belang van een geborgde emissiereductie voor het behoud en herstel van onze natuurwaarden én voor het lostrekken van de vergunningverlening, kijk ik reikhalzend uit naar het ontwerpprogramma.
Ralph Frins is universitair hoofddocent Omgevingsrecht aan Tilburg University.
1) Op de piketpalen uit het Coalitieakkoord reflecteerde ik eerder, zie: https://www.nederlandrechtsstaat.nl/5-maakt-stikstofgeld-gelukkig/.
2) Zie nader over de ‘stikstofcrisis’ en hetgeen de vorige kabinetten ter zake hebben bereikt: S. Schuite, ‘Stikstof. Wat is er terecht gekomen van de ambities van het kabinet-Schoof op het gebied van stikstof?’, in: J. Vervliet, E. Huurman & S. Otjes (red.), Bundel 26: Het experiment-Schoof. Beschouwingen over het kabinet-Schoof 2024-2026, Den Haag: Montesquieu Instituut 2026, p. 243-260.
3) Kamerstukken II 2025/26, 36 800-XIV, nr. 87.
4) D. Boezeman e.a., Reflectie op ‘Weer ruimte voor boer, natuur en bouw: maatregelpakket voor landbouw, natuur en stikstof’, Den Haag: PBL 2026. Hierna kortheidshalve aangehaald als PBL 2026.
5) Bijlage bij Kamerstukken I 2025/26, 36800-XIV, nr. N. Hierna kortheidshalve aangehaald als Advies landsadvocaat. Zie ook: Ch.W. Backes & J.W. Erisman, ‘Gaat ‘het stikstofslot’ eraf?’, TvAR 2026/9, p. 559-567.
6) Volledigheidshalve merk ik op dat er ook emissiereductiedoelen zijn voor de sectoren industrie en mobiliteit. Gelet op de beperkt beschikbare ruimte blijven die doelen verder onbesproken.
7) PBL 2026, p. 6-7 en 25-28.
8) De KDW is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitattype en/of leefgebied significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. Zie: W. Wamelink e.a., Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden voor Natura 2000. Herziening 2023, Wageningen: Wageningen Environmental Research 2023, p. 13. Het kabinet wil in oktober 2026 een wetsvoorstel indienen om de ‘KDW uit de wet te halen’. Hierbij gaat het concreet om het vervangen van de depositiedoelen van art. 2.15a Omgevingswet door emissiedoelen. Het ‘uit de wet halen van de KDW’ heeft echter geen direct effect op het kunnen verlenen van vergunningen voor activiteiten waarbij stikstof vrijkomt. Zie: PBL 2026, p. 42.
9) Het stikstofrekenmodel AERIUS Calculator berekent modelmatig hoeveel stikstofdepositie een activiteit veroorzaakt tot 25 kilometer afstand van de emissiebron. Deze rekenafstand is geaccordeerd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zie: ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1299.
10) PBL 2026, p. 8-9, 30-31, 34 en 42-43.
11) Advies landsadvocaat, p. 9. Vgl. PBL 2026, p. 9 en 43-45. Volledigheidshalve merk ik nog op dat het kabinet ook voornemens is een zogenoemde rekenkundige ondergrens in te voeren, zodat activiteiten die een beperkte stikstofdepositie veroorzaken zonder ‘natuurvergunning’ kunnen worden gerealiseerd. Gelet op de beperkt beschikbare ruimte laat ik dit voornemen verder onbesproken.
12) Dat geldt uiteraard ook voor de voorgestelde gebiedsgerichte aanpak (zonering) waarvoor het PBL nog geen effect heeft ingeschat. Zonering levert een beperkte bijdrage aan de landelijke emissiereductie, maar deze reductie vindt wel plaats op locaties waar deze relatief sterk bijdraagt aan het verminderen van stikstofdepositie op natuur. Zie: PBL 2026, p. 6. Vanwege de beperkt beschikbare ruimte ga ik hier niet nader op in.
13) PBL 2026, p. 5 en 14-15.
14) Deze verplichting volgt uit art. 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn.