De Wob is niet de Grondwet!

Het rapport “Ongekend Onrecht” van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)¹ kwam aan als een mokerslag, en resulteerde in de val van het kabinet Rutte. In zijn reactie op het rapport, en in het kamerdebat daarover, kondigde het – demissionaire – kabinet ook allerlei ingrijpende maatregelen aan om dergelijke misstanden in de toekomst te voorkomen. Een aantal van die maatregelen had betrekking op de informatievoorziening aan de kamer. Daarover gaat deze bijdrage.

“Het kabinet kiest radicaal voor ruime informatievoorziening aan de Kamer.” Met die klaroenstoot opent de passage in de brief van de regering in reactie op het onderzoeksrapport.² Dat klinkt veelbelovend. De regering geeft aan zich de kritiek die er op dit punt bestond, zowel van de ondervragingscommissie, als in het al langer lopende debat over artikel 68 Gw, zeer aan trekken. Zij doet een aantal concrete voorstellen. Voortaan zullen bij elk wetsvoorstel, bij elke brief en bij elke nota die aan het parlement wordt gezonden, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming actief openbaar worden gemaakt, aldus de regering. Hoe ver die nieuwe maatregel precies strekt is nog onduidelijk, maar de regering hoopt op dat punt zo snel mogelijk met meer duidelijkheid te komen. Een tweede maatregel is om in de toekomst veel vaker technische informatie rechtstreeks door ambtenaren te laten verschaffen tijdens technische briefings of commissievergaderingen. Die wijziging sluit aan bij de eerdere discussies over de Oekaze-Kok. En i de derde plaats zullen voortaan besluitenlijsten van de ministerraad worden gepubliceerd en zullen ook de adviezen van de landsadvocaat waar dat mogelijk is openbaar worden gemaakt.

Het zijn goede maatregelen, die inderdaad kunnen bijdragen aan een betere informatiepositie van de volksvertegenwoordiging. Veel zal echter afhangen van de uitwerking in de praktijk. De vraag hoever de inlichtingenplicht van artikel 68 Gw precies reikt, en welke informatie wel en niet aan de kamers onthouden mag worden, kan dat illustreren. Aan artikel 68 Gw zelf verandert niets. Het gaat dus over de wijze waarop deze bepaling, die omschreven wordt als de hoeksteen van de democratie, wordt uitgelegd.

Daarover was veel discussie waarover al eerder is geschreven. Een van de vragen was of inlichtingen die door een enkel kamerlid worden gevraagd ook slechts mogen worden geweigerd met een beroep op het belang van de staat, of dat de weigeringsmogelijkheden in zo’n geval ruimer zijn. De tekst van artikel 68 Gw is op dat punt glashelder, maar de regering leek meer ruimte te zien. Dat is nu anders. Expliciet lezen we: “Als de Kamer of een Kamerlid [curs. SAJM] om informatie vraagt kan die alleen geweigerd worden vanwege het belang van de Staat (zoals opgenomen in artikel 68).”³ Het is goed dat dat nu zwart op wit staat. Een tweede punt waar de regering explicieter is dan voorheen, is de vaststelling dat het inlichtingenrecht van artikel 68 Gw ook ziet op specifieke documenten. “Dat geldt ook voor specifieke documenten die een Kamerlid vraagt.”⁴

Het meest de aandacht trekt echter wat de regering opmerkt over de zogeheten persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad. In hoeverre vallen zij onder de inlichtingenplicht van artikel 68 Gw? De brief van de regering is op dit punt opvallend stellig: “Het kabinet wil de grond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond ‘belang van de staat’ uit artikel 68 Grondwet.”⁵ Of dat ook betekent dat de grond ‘intern beraad’ als zodanig niet meer van belang is, is afwachten. Tegelijkertijd wordt ook opgemerkt dat ambtenaren een veilige werkomgeving moet worden geboden, en de ministeriële verantwoordelijkheid ook meebrengt dat een minister die verantwoordelijkheid ook moet kunnen dragen. Ook dat is waar. Ook op dit punt is dus nog veel onduidelijk. Die onduidelijkheid werd nog vergroot toen minister-president Rutte leek te suggereren dat deze grond geheel en al uit de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) zou worden geschrapt, iets wat niet in de kabinetsreactie valt te lezen, en later ook onjuist bleek te zijn.⁶ Het gaat slechts om de persoonlijke beleidsopvattingen in de context van de informatievoorziening aan de kamer.

Dit door elkaar lopen van de systematiek van de Wob en de systematiek van het parlementaire inlichtingenrecht is een bron van veel verwarring. Artikel 68 Gw kent slechts één weigeringsgrond: de strijdigheid met het belang van de staat. De Wob staat daar formeel los van. Díe wet ziet immers op de openbaarheid van informatie voor eenieder (waaronder ook de media), en regelt formeel dus een andere informatierelatie. Dat het belang van de staat een dermate vaag begrip is, dat het om een nadere invulling vraagt, wil niet zeggen dat de in artikel 10 en 11 van de Wob genoemde, veel specifiekere, gronden ook één op één in de inlichtingenrelatie tussen regering en parlement kunnen worden toegepast. De kamer heeft recht op méér informatie, wat concreet betekent dat het enkele feit dat informatie onder de Wob niet openbaar wordt gemaakt, niet een voldoende reden is om ook het parlement die inlichtingen te onthouden. Het debat over de reikwijdte van artikel 68 Gw zou aan scherpte winnen als niet langer naar de Wob zou worden verwezen.

Dat geldt dan ook voor de eerste maatregel die hierboven werd genoemd: het actief openbaar maken van onderliggende departementale stukken. Ook dat is Wob-terminologie en Wob-systematiek. Het is best denkbaar dat ook onderliggende stukken die niet openbaar gemaakt kunnen worden, tóch wel aan het parlement worden verschaft.

Prof. mr. dr. Solke Munneke is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

[1] Kamerstukken II 2020/21, 35 510 nr. 2.

[2] Kamerstukken II 2020/21, 35 510 nr. 4, paragraaf 7.

[3] Idem.

[4] Idem.

[5] Idem.

[6] Brief van de minister van BZK 20, januari 2021, kenmerk 2021-0000030383 (Kamerstukken 35512 Wet open overheid), p1-2.