‘Een zweepslag voor de ambtelijke dienst’

‘Een zweepslag voor de ambtelijke dienst’. Zo is het aftreden van ministers voor het falen van die dienst wel eens genoemd. Ik heb dat altijd wat overdreven gevonden. Bij de toeslagen is het bovendien meer een politieke zelfkastijding geworden. Dat neemt niet weg dat de toeslagenaffaire tal van aandachtspunten en acties voor de ambtelijke dienst oplevert. Die staan voor een deel ook genoemd in de brief van het kabinet naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Kindertoeslagen (POK). De brief bevat een goede analyse en een ambitieus programma waarin eindelijk de uitvoering de aandacht krijgt die zij verdient. Jammer dat dit nu pas komt, het had ook opgesteld kunnen worden na de veelomvattende en genuanceerde rapportages van de Commissie-Donner.

Opvallend voorts dat een tamelijk beperkt, maar wel -zoals dat tegenwoordig heet- ‘snoeihard’ rapport als dat van de POK (dat ten opzichte van Donner weinig nieuwe inzichten bood) de geesten rijp maakte. Jammer ook dat aan het slot van het programma staat dat het kabinet zijn ontslag aan zou dienen, waarmee het programma wat in de lucht komt te hangen. En jammer dat niet fundamenteler gekoerst wordt op herbezinning op dit soort stelsels. De aankondiging dat ‘het waarschijnlijk nog jaren duurt voordat het toeslagenstelsel volledig vervangen is door een ander stelsel’ doet vermoeden dat deze plaag nog lang niet over is. Temeer daar men kennelijk niet de vraag onder ogen ziet of het wellicht mogelijk is geen stelsel te hebben. Maar voor de rest: knap programma. Ik pik er een paar zaken uit.

Allereerst: de wisselwerking tussen ambtenaren en politici. Uit de affaire is naar voren gekomen dat signalen van (top-)ambtenaren over de werking van het stelsel geen althans niet voldoende gehoor vonden bij hun politieke bazen. Die hadden de ernst niet onderkend. Het illustreert dat ambtenaren dit soort boodschappen harder dan normaal moeten uiten en dat men zich niet moet neerleggen bij alleen maar kennisneming. Dat is niet gemakkelijk. Het is ook een bijzondere verantwoordelijkheid van de SG om juist dit soort signalen of noodkreten op te vangen en te versterken. Het kan zelfs gepaard gaan met het voor het blok zetten van de minister, door de bezwaren en overwegingen in een nota aan de minister neer te leggen. Dan is later ook voor iedereen duidelijk dat het signaal er was. Ministers vinden dat soms niet leuk of hebben het te druk met andere dingen. Maar daar moet de ambtelijke top hard tegenin gaan. In de vele voornemens ten aanzien van de ambtelijke dienst heb ik dit punt gemist.

In het verlengde hiervan: de openbaarmaking van ambtelijke stukken. De afgelopen tijd kwam een nieuw begrip in omloop: de Rutte-doctrine. Ik had er nog nooit van gehoord. Er moet voldoende ruimte zijn om binnen het ministerie vrijelijk en zonder de hypotheek van publiciteit te communiceren over beleid. En vanzelfsprekend wordt niet alles schriftelijk vastgelegd. Om dat Rutte-doctrine te noemen, is erg overdreven. Maar het was kennelijk aanleiding om aan te kondigen dat ook de persoonlijke beleidsopvattingen (wat dat begrip ook precies mag omvatten) van ambtenaren in het vervolg openbaar worden. Ik zet er een kanttekening bij. Vertrouwelijke communicatie zal nodig blijven en daar zullen dus wegen voor gevonden worden. Of de beleidsontwikkeling gaat meer en meer buiten het ministerie plaatsvinden, de kerndepartementen reducerend tot een soort secretariaten. Bovendien: de brief spreekt over openbaarmaking van ‘onderliggende departementale nota’s bij stukken die naar de Kamer gaan’. Dat zijn natuurlijk lang niet alle in het departement rondzwervende stukken (zoals journalisten ongetwijfeld hoopten) maar alleen de echte, van tien parafen voorziene nota's van de topambtenaren. Die zullen in het vervolg ongetwijfeld extra bekeken worden op gevoeligheid. En vaker zal daarin te lezen zijn dat ze mondeling worden toegelicht. Andere complicatie: als je de schriftelijke beleidsopvattingen van ambtenaren openbaar maakt, is het niet meer dan logisch dat ook de mondelinge opvattingen openbaar worden. Dat is nog niet geregeld. Sterker nog: in december zijn nieuwe Aanwijzingen externe contacten (ook wel aangeduid als Oekaze-Kok, ook zo’n overdreven bijnaam) afgekondigd. Die zijn ten opzichte van de vroegere Aanwijzingen iets vriendelijker geformuleerd maar inhoudelijk ongewijzigd. En tenslotte: om persoonlijke beleidsopvattingen tegen de zin van betrokkene openbaar te maken moet nog wel de wet gewijzigd worden. Die is daar op dit moment helder over: niet. Dus ik denk dat de lichte euforie over deze openbaarheidsimpuls een beetje voorbarig is.

Ten derde, ook weer in het verlengde hiervan: de informatiehuishouding van het rijk wordt aangepakt en het toezicht op de Archiefwet wordt versterkt door de capaciteit van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed ‘aanzienlijk uit te breiden’. Het wordt hoog tijd, het is al vele decennia een sterk verwaarloosd gebied in het overheidsmanagement. In een monitor van de inspectie las ik dat het rijk een achterstand heeft in het toegankelijk maken of vernietigen van archiefstukken van 330 kilometer! Om waar te maken wat het kabinet aankondigt, is een gigantische, ongetwijfeld onderschatte investering nodig en een drastische herziening van prioriteiten. De Rijksarchivaris zal van vreugde een gat in de lucht zijn gesprongen. Ik denk echter dat hij een van de weinigen is. Maar wie weet, de Raad van State had er in zijn advies over de ministeriële verantwoordelijkheid ook al op aangedrongen. Want affaires als het bonnetje van Teeven en nu de toeslagen laten zien dat het archief een politieke achilleshiel is geworden.

Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).