Zwoegen in het vooronder. Kamer moet met zichzelf aan de slag voor een nieuwe koers

“De kabinetsval is verwerpelijk en in het licht van de democratische spelregels een onjuiste methode.” Rein Jan Hoekstra, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken en oud-lid van de Raad van State, had liever gezien dat de regering een andere keuze had gemaakt. “Als je als regering zegt dat je het rapport Ongekend onrecht belangrijk vindt, en dat je je best hebt gedaan om de fraude aan te pakken, leg dan ook verantwoording af in de Tweede Kamer over de wijze waarop je het beleid hebt ingevuld. Het is de koninklijke weg om een inhoudelijk debat te voeren, waarna het de Tweede Kamer vrij staat om, gehoord de regering, te zeggen dat het beleid onvoldoende is en dat je een motie van wantrouwen aan je broek krijgt. Wat hier is gebeurd, is echter de omgekeerde weg. Dat mag de Tweede Kamer zichzelf mede-aanrekenen.“

Volgens Hoekstra vraagt de gang van zaken rondom de toeslagenaffaire en de val van kabinet-Rutte III om een fundamentele herziening van de spelregels en taakopvatting van de actoren binnen de Trias Politica. Daarbij gaat het niet alleen om de actoren die in het rapport Ongekend onrecht in gebreke worden gesteld, zoals de ministerraad, individuele ministers, en de rechtspraak, maar zeker ook om de Staten-Generaal zelf. De Kamer heeft zichzelf te veel buiten schot gehouden tot nu toe.

De Tweede Kamer heeft zich om te beginnen veel te snel met een kluitje in het riet laten sturen. Er is een rapport uitgekomen met scherpe constateringen, verwijten, ingebrekestellingen, breeduit naar de instituten. Vervolgens wordt de kabinetsreactie niet of nauwelijks besproken en zit je met een reeds afgetreden kabinet.

Hoekstra: “Ik zou zeggen, Kamer, jij bent geadresseerde in dit verhaal; spreek af hoe de procedurele beantwoording van dit rapport gaat plaatsvinden. Lag het niet voor de hand dat de Kamer als geadresseerde van het rapport zich als eerste een oordeel had gevormd! De Tweede Kamer, het hele presidium, is tekort geschoten in het hanteren van de juiste democratische spelregels. En dát in zo’n dossier, waar veel wordt gezegd over het (dis)functioneren van de rechtsstaat, en verder bijvoorbeeld de zogenoemde Rutte-doctrine en de individuele beleidsopvattingen van ambtenaren. Dat is nogal wat.”

Waarom laat de Kamer dit na? Natuurlijk zijn daar partijpolitieke redenen voor, zoals Jesse Klaver liet zien in Buitenhof door daar al met de motie van Wantrouwen te dreigen, maar Hoekstra signaleert een dieperliggend probleem in de Kamer: “Er moet een mechanisme in de Kamer zijn dat toeziet op het hanteren van de juiste procedures, weg van de waan van de dag. Dat klinkt allemaal heel streng, maar dat is het fundament van de verhouding tussen parlement en regering in het staatsrecht. In het verleden had elke fractie minstens één of twee leden zitten die verstand hebben van de parlementaire democratie en over de vraag hoe je die qua spelregels handhaaft. Die gewoonte is verdwenen, die zie ik niet meer. Ook fracties zijn kennelijk gegrepen door de waan van de dag.”

Dit is een probleem dat we absoluut niet licht moeten nemen, omdat het om de kern van de democratie gaat. Bovendien speelt dit niet alleen bij de kabinetsval, maar ook bij het fundament van de toeslagenaffaire zelf. De heerschappij van de waan van de dag leidt er toe dat de Kamer onvoldoende toekomt aan zijn belangrijkste kerntaak: de medewetgevende functie.

Hoekstra: “De wetgeving is een ondergeschoven kind geworden op veel departementen, alsook in de Kamer. Wetgeven is als Zwoegen in het vooronder op een schip. Het is hard werken, want het gaat erom dat je alle consequenties overweegt als je een bepaalde regel opschrijft. Daarbij denk ik aan politieke, constitutionele, wetstechnische, maar ook aan de uitvoeringsconsequenties. Is dat voor de publieke aandacht aantrekkelijk werk? Zeker niet. Sterker nog, het is monnikenwerk, waarbij een parlementariër alle gevolgen van een regel in ogenschouw neemt. Juist dat werk is één van de pijlers van de democratische rechtsstaat, en in het toeslagenstelsel is de Kamer als medewetgever van die rol vervreemd geraakt.”

Hoekstra vervolgt: “De bevoegdheden van de Tweede Kamer zijn talloos om de medewetgevende functie beter uit te voeren, zoals het recht van initiatief en het recht van amendement. Maar waarom heeft de Kamer, na uitspraken van de bestuursrechter over de toeslagen door de jaren heen, geen initiatief genomen om de weg van wetgeving te volgen om iets met die uitspraken te doen? Om zo alsnog een uitdrukkelijke hardheidsclausule op te nemen, bijvoorbeeld, die de Kamer aanvankelijk heeft geweigerd, ondanks advies daartoe van de Raad van State? En waarom heeft de Kamer daarvoor, tijdens behandeling van de wet, niet besloten over te gaan tot amendering van de wet? En waarom heeft de Eerste Kamer, toch de Chambre de Reflection bij uitstek in ons staatsbestel de wet niet tegengehouden door te vragen om een novelle? De Staten-Generaal zijn tekort geschoten in hun rol bij de beoordeling en het mede tot stand laten komen van wetgeving en de uitvoering daarvan. Uiteindelijk is het functioneren van de wet en het functioneren van de rechtspraak afhankelijk van deze medewetgevende functie van de Staten-Generaal. De Kamer moet terug naar deze basis.”

Juist door het falen aan de kant van de Kamer, is het niet gepast dat de parlementaire onderzoekscommissie zulke harde kritiek uit op de rechtspraak, stelt Hoekstra: “De Kamer is gewezen op de gebreken, kent de medewetgevende mogelijkheden, heeft adviezen niet overgenomen, en zegt achteraf dat de bestuursrechter alles wat fout is gegaan had moeten herstellen. Alsof de Kamer in een eerder stadium die mogelijkheid niet had.”

Natuurlijk, wetgeving is door het karakter van monnikenwerk niet interessant voor de media of publiciteit. In een tijd waarin we gericht zijn op hypes en incidenten [je wilt niet weten hoe vaak Kamerleden tegenwoordig geschokt zijn bijvoorbeeld] is dat verklaarbaar. Maar juist dat is de essentie van onze rechtsstaat: een gedegen, artikelgewijze behandeling van regels. Dat is als zwoegen in het vooronder terwijl mensen aan de kade alleen de wachters op het voordek zien. Maar alleen dat gezwoeg kan de Kamer, en daarmee ook onze democratische rechtsstaat, weer op de juiste koers brengen.

Rein Jan Hoekstra, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, was van 1994 tot 2011 lid van de Raad van State. Hij zat in 2006 tevens de Nationale Conventie voor bestuurlijke vernieuwing voor.

De interviewer, Edgar Hoedemaker, is eindredacteur van de Hofvijver.