N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.

Volmachtstemmen onder druk: problemen en het palet aan alternatieven

donderdag 2 april 2026, 11:30, column van Dr. Charlotte Wagenaar

Raadsleden in de gemeente Gorinchem stonden maandagavond voor een buitengewoon lastige keuze: wel of geen herstemming voor de gemeenteraadsverkiezingen.1) Vanwege signalen van mogelijke verkiezingsfraude, waaronder het ronselen van volmachtstemmen, besloot een nipte meerderheid van de raad tot een volledige herstemming in de gemeente. Een unicum: nooit eerder besloot een gemeenteraad vanwege (vermoedens van) verkiezingsfraude tot een herstemming.

Mede naar aanleiding van de situatie in Gorinchem is er de afgelopen week veel aandacht in de media voor de risico’s van volmachtstemmen. Die aandacht is niet nieuw: na iedere verkiezing laait deze discussie in meer of mindere mate op. Al decennialang krijgt Nederland van de afdeling verkiezingswaarneming van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE/ODIHR) openlijk kritiek op het kwetsbare systeem van volmachten.2) De Nederlandse reactie hierop is, door de bank genomen, dat Nederland een samenleving met een hoog vertrouwen is, dat stemmen per volmacht hier al decennialang gebruikelijk is en het meestal goed gaat – al is er ook in Nederland oog voor de kritiekpunten.3)

Vermoedens van ronselen doen zich geregeld voor, en hebben in verleden ook tot veroordelingen geleid.4) Nu er voor het eerst een herstemming plaatsvindt in een context van het vermoede ronselen van volmachten wordt weer veelvuldig gesproken over het afschaffen van volmachtstemmen. Maar is dat de oplossing? Er wordt weinig gesproken over welke alternatieven ervoor in de plaats zouden kunnen komen als je het systeem van volmachten zou willen afschaffen, en welke voordelen en risico’s deze alternatieven in vergelijkend perspectief hebben. Om een degelijk debat te kunnen voeren over het afschaffen of inperken van volmachtstemmen is het goed om de doelstellingen en kwetsbaarheden van volmachtstemmen nog eens op een rij te zetten én de alternatieven te belichten.

Volmachstemmen zoals ze bedoeld zijn

Het doel van volmachtstemmen is om kiezers die niet zelf naar de stembus kunnen te faciliteren in het uitbrengen van hun stem. Dat is al zo sinds de invoering van de volmachtstem in 1928, mede ingegeven door signalen uit de visserij dat stemmen op verkiezingsdag voor deze beroepsgroep vaak niet mogelijk was. Ook vandaag de dag kan stemmen per volmacht een uitkomst bieden voor kiezers die bijvoorbeeld aan huis gebonden zijn of juist op vakantie zijn. Maar ook als je op de dag van een gemeenteraadsverkiezing de hele dag buiten de eigen gemeente bent, of die dag ziek bent, kan een volmacht uitkomst bieden. Er zijn twee manieren om een volmacht te verlenen. Verreweg de meest gebruikte vorm is de onderhandse volmacht, waarbij een kiezer het daarvoor bestemde gedeelte op de achterzijde van de stempas invult. Zoals de wetgever de onderhandse volmacht heeft bedoeld, geeft de kiezer die niet zelf gaat stemmen (de volmachtgever) zijn of haar stempas, kopie ID én steminstructie aan een andere kiezer (de volmachtnemer ofwel gemachtigde) die ermee wordt toevertrouwd de stem conform de instructie uit te brengen.

Volmachtstemmen zijn op zichzelf niet direct een bedreiging voor een eerlijk verkiezingsproces. Er is sprake van een beperkte, maar vrijwillige, inperking van het stemgeheim. Een volmacht wordt pas echt een probleem op het moment dat de steminstructie ontbreekt of niet wordt opgevolgd. Dan is er geen sprake meer van het uitvoeren van de wil van een andere kiezer door de gemachtigde, maar van het gebruiken van andermans stemrecht.

Vorig jaar werden de regels rondom de strafbaarstelling van ronselen aangescherpt.5) Hiermee is niet langer alleen de ‘klassieke’ variant van ronselen strafbaar – fysiek volmachten inzamelen, bijvoorbeeld huis-aan-huis – maar geldt dat nu ook voor andere vormen van ronselen, zoals online oproepen tot het afgeven van volmachten (‘modern’ ronselen) en vormen van ‘één-op-één’ ronselen, wat voornamelijk voorkomt in de privésfeer.6) Een belangrijke wijziging is dat ronselen nu niet langer geldt voor het “stelselmatig” benaderen van kiezers om een volmachtstem af te geven (artikel Z 8 Kieswet vóór de wijziging) maar nu al geldt wanneer iemand hiertoe “opzettelijk een persoon benadert”.

Schadebeperking binnen het volmachtsysteem

Hoe kan de kans op fraude worden verminderd binnen het bestaande systeem? Daarvoor zijn verschillende ingrepen denkbaar. Misschien wel de meest voor de hand liggende is het inperken van het aantal volmachten van twee naar één per persoon. Dit werd enkele jaren geleden al door de overheid geagendeerd.7) Het kan het lastiger maken om op grote schaal te ronselen: om hetzelfde effect te bereiken moeten dan immers twee keer zoveel volmachtnemers bereid worden gevonden om mee te werken aan de ronselpraktijk.

Een tweede mogelijkheid is om een motivering of verklaring te verplichten. In België is een schriftelijke verklaring van bijvoorbeeld een werkgever of arts vereist om een volmachtstem te kunnen uitbrengen. Hoewel dit ongetwijfeld effectief zal zijn in het verminderen van het aantal volmachtstemmen, werpt het ook een grote drempel op voor kiezers die echt niet in staat zijn om zelf te gaan stemmen. Ook kan het een probleem vormen voor kiezers die pas op de dag zelf niet in staat blijken te zijn naar het stemlokaal te gaan, zoals bij acute ziekte.

Een derde mogelijkheid is om de onderhandse volmacht af te schaffen en enkel de schriftelijke volmacht te behouden. De schriftelijke volmacht wordt niet op de achterkant van de stempas gegeven maar kan tot vijf dagen voor de verkiezing digitaal of in persoon worden aangevraagd. Er is geen kopie ID nodig en de volmachtnemer mag bij bijvoorbeeld de Tweede Kamerverkiezing ook in een andere gemeente wonen dan de volmachtgever. De schriftelijke volmacht kost iets meer moeite om aan te vragen, wat de drempel tot fraude zou kunnen verhogen: aan de deur iemand vragen een stempas af te geven is laagdrempeliger dan iemand een online formulier laten invullen.

Daar staan wel twee nadelen tegenover. Allereerst: áls een kiezer (onder dwang) een schriftelijke volmacht afgeeft, is deze situatie onherroepelijk. Bij een onderhandse volmacht is er altijd nog de mogelijkheid om de stempas terug te vragen en zelf te gaan stemmen of om een vervangende stempas aan te vragen, waardoor de oorspronkelijke stempas, voorzien van volmacht, in het register van ongeldige stempassen terechtkomt. Ten tweede wordt fraude in de afwezigheid van een ‘natte handtekening’ of kopie ID mogelijk lastiger opgemerkt of bewezen. In Gorinchem kwamen vorige maand vermoedens van ronselen mede aan het licht doordat op een van de stembureaus veel van de onderhandse volmachten volgens het proces-verbaal “op dezelfde manier voorbereid” waren.8)

Alternatieven voor volmachtstemmen

Vooral opvallend in de discussies over volmachten is dat het nauwelijks gaat over de denkbare alternatieven. Als we geen volmachtstemmen meer zouden willen toestaan, hoe kunnen we er dan voor zorgen dat kiezers die niet zelf kunnen gaan stemmen hun stem niet verloren hoeven te laten gaan? In de internationale praktijk zien we drie voorname alternatieven: poststemmen, vervroegd stemmen en de mobiele stembus.

Een eerste mogelijkheid is stemmen per post. In Nederland is hier al decennialange ervaring mee voor kiezers die tijdens de verkiezing in het buitenland wonen of verblijven, en in coronatijd kregen ook 70-plussers hiertoe de mogelijkheid. Stemmen per post biedt een toegankelijke manier om zelf een stem uit te brengen voor wie op de dag van de verkiezing niet zelf naar een stemlokaal kan komen. De grote vraag is echter of poststemmen het frauderisico daadwerkelijk vermindert. Briefstembescheiden kunnen op vergelijkbare wijze als onderhandse volmachten worden geronseld en zijn onder dwang in de privésfeer in te vullen.

Een tweede mogelijkheid is vervroegd stemmen. Omdat hierbij sprake is van stemmen in persoon, is het frauderisico vergelijkbaar laag als bij regulier stemmen. Het valt echter te betwijfelen in hoeverre hiermee tegemoet wordt gekomen aan de wens om verkiezingen toegankelijker te maken. Wie het huis niet uit kan of juist in het buitenland rondreist zal naar alle waarschijnlijkheid ook enkele dagen eerder niet naar het stemlokaal kunnen komen. Daar staat een aanzienlijke organisatorische uitdaging tegenover, zoals we in de beperkte ervaringen met vervroegd stemmen in coronatijd in Nederland hebben kunnen ervaren.

Tot slot de mobiele stembus. Dit is niet te verwarren met een mobiel stembureau – wat in Nederland gangbaar is – waarbij een stembureau gedurende de verkiezingsdag diverse locaties aandoet, bijvoorbeeld een aantal verzorgingstehuizen of de iconische Haagse stemtram in 2018. Anders dan het mobiele stembureau, waar de kiezer naar het stembureau toegaat, voorziet de mobiele stembus in het omgekeerde: het stembureau komt naar de kiezer toe. Een mobiele stembus is gangbaar in diverse Europese landen, waaronder in Scandinavië en Oost-Europa. Als verkiezingswaarnemer heb ik met eigen ogen mogen observeren hoe dit in zijn werk ging bij de parlementsverkiezing in Roemenië in 2016. De mobiele stembus is gekoppeld aan een regulier stembureau. Op gezette tijden maakt een delegatie van twee stembureauleden met een mobiele stembus een ronde langs verschillende adressen van kiezers van zich van tevoren hebben aangemeld en die niet in staat zijn zelfstandig naar het stemlokaal te komen. Ter plaatse wordt de kiesgerechtigdheid gecontroleerd, vult de kiezer ongezien zijn of haar stembiljet in, en wordt het stembiljet in de mobiele stembus gedaan. Na de ronde worden alle stembiljetten uit de mobiele stembus in de stembus van het bijbehorende stembureau gedeponeerd om het stemgeheim van de kiezers te waarborgen. Het mobiele stembureau vraagt om vertrouwen in de stembureauleden, maar maakt de kiezer niet langer afhankelijk van een volmachtnemer.

Tussen toegankelijkheid en integriteit: een fundamentele afweging

Het is essentieel dat we ons beseffen dat geen enkele methode waterdicht is. De keuze tussen alternatieven voor fysiek stemmen in het stemlokaal op verkiezingsdag vereist fundamentele afwegingen tussen het optimaliseren van toegankelijkheid en het waarborgen van de integriteit van het verkiezingsproces. Welke keuze wordt gemaakt hangt samen met de nationale context, waarin bijvoorbeeld de mate van onderling vertrouwen, de kernwaarden van het democratische systeem en demografische kenmerken meespelen in de afwegingen. In het verleden leidden die afwegingen in Nederland tot een hoge mate van politieke en maatschappelijke acceptatie van een model van volmachtstemmen. Nu de discussie opnieuw oplaait is de vraag of de bezwaren opnieuw zullen wegebben of dat er dit keer een kantelpunt op komst is. Vieren we in 2028 het honderdjarig bestaan van de volmachtstem of de invoering van een alternatief? De tijd zal het leren.

Charlotte Wagenaar is als onderzoeker verbonden aan Tilburg University en de Vrije Universiteit Amsterdam.

  • 8) 
    Zie proces-verbaal van Stembureau 16 Wijkcentrum Rozenobel, p. 5.

Meer over ...