Stikstofproblematiek blijft voor het volgende kabinet een hoofdpijndossier

Terwijl de bossen van de Veluwe, het hoogveen van de Peel en talloze andere natuurgebieden wegkwijnen, modderen bestuurders en ambtenaren in Den Haag en op de provinciehuizen verder met het stikstofdossier. Met de ‘structurele aanpak stikstof’ en de vele miljarden die daarvoor zijn vrijgemaakt, wordt de illusie gewekt dat een oplossing is gevonden voor het stikstofprobleem. Maar is dat wel zo? Welke verrassingen en uitdagingen staan het nieuwe kabinet te wachten? En wat moet er nog gebeuren om de stikstofcrisis daadwerkelijk te reduceren tot een herinnering aan het verleden?

Het stikstofprobleem is in feite heel simpel: de torenhoge stikstofdepositie heeft grote negatieve gevolgen voor de biodiversiteit doordat de zuurgraad en mineralenbalans van de bodem worden verstoort en de voedselbeschikbaarheid in het ecosysteem afneemt. Vanuit een ecologisch perspectief is het dus noodzakelijk om de stikstofdepositie flink te reduceren.

Die noodzaak wordt vooral gevoeld omdat Nederland de wettelijke plicht heeft biodiversiteit te beschermen. Door de hoge stikstofdepositie en de slechte natuurkwaliteit wordt niet aan deze verplichtingen voldaan en is het lastig om vergunningen te verlenen voor activiteiten die bijdragen aan de stikstofdepositie, zoals veehouderijbedrijven en de aanleg van wegen, vliegvelden en woningen. Politiek en bestuurlijk wordt stikstof dan ook vooral als een juridisch probleem opgevat.

De meest eenvoudige manier om dit juridische probleem op te lossen, is een forse reductie van de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak. Toch heeft de rijksoverheid vooral naar andere manieren gezocht. Bijvoorbeeld door de wettelijke verplichtingen te reduceren tot een absoluut minimum, door te onderzoeken of natuurgebieden kunnen worden geschrapt of beschermingsdoelen naar beneden kunnen worden bijgesteld, door met creatieve berekeningen stikstofruimte te zoeken die er niet is en door op basis van verwachtingen over een toekomstige daling van de stikstofdepositie en positieve effecten van beheermaatregelen al vast toestemming te verlenen voor nieuwe activiteiten.

Deze zoektocht naar juridische listen en boekhoudkundige trucs sleept zich al meer dan een decennium voort. Het zal vrijwel niemand verbazen dat zo’n aanpak het ecologisch probleem niet oplost. Sterker nog, de ecologische schade is in de periode groter geworden, omdat zowel de uitstoot van ammoniak als de accumulerende effecten van stikstofdepositie zijn toegenomen. De voorliggende ‘structurele aanpak stikstofdepositie’ gaat deels op dezelfde weg verder. Er is een aantal redenen waarom de aanpak vooralsnog niet voldoet.

Ten eerste is de reductieambitie veel te laag. Het Adviescollege Stikstofproblematiek heeft met een gedegen onderbouwing geadviseerd om te zorgen dat de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak in 2030 is gehalveerd. Het voorstel dat nu in de Tweede Kamer is aangenomen stelt het realiseren van dat doel uit tot 2035. In de tussentijd wordt gewerkt met een milieuwaarde die zich slechts richt op 50% van de voor stikstof gevoelige leefgebieden. Daarmee gaat die omgevingswaarde voorbij aan de wettelijke verplichting om voor alle beschermde leefgebieden en soorten te waarborgen dat de staat van instandhouding niet verslechterd. Die focus op 50% is bovendien misleidende omdat in een deel van de Natura 2000-gebieden met een paar gerichte maatregelen de depositie relatief eenvoudig is te verminderen, terwijl in gebieden zoals de Peel en de Veluwe veel meer maatregelen nodig zijn.

Ten tweede is het pakket aan maatregelen onvoldoende om de gewenste reductie van emissies daadwerkelijk te realiseren. Net als bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) moet een groot deel van die reductie komen vanuit de autonome ontwikkeling en worden de effecten van technische maatregelen optimistisch ingeschat. De evaluatie van het PAS heeft laten zien dat beide veronderstelling onjuist waren. En dan is het nog maar de vraag of en wanneer de genoemde maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd.

Ten derde is het effect van voorgenomen natuurherstelmaatregelen beperkt en soms zelfs negatief zeker als geen werk wordt gemaakt van een reductie van de stikstofdepositie. Daarmee gaan kostbare middelen verloren. Het vergroten van natuurgebieden en het herstel van de hydrologische situatie werken wel, maar het kost tijd om die maatregelen te realiseren.

Een ander zorgpunt is dat de continue zoektocht naar juridische listen heeft geleid tot complexe regelgeving en een focus op boekhoudkundige berekeningen die steeds meer uit de pas zijn gaan lopen met de werkelijkheid. Bovendien zijn op basis van het PAS vele duizenden vergunningen uitgegeven op basis van onjuiste informatie en hebben natuurvergunningen een hogere economische waarde gekregen doordat extern salderen tussen sectoren mogelijk is gemaakt. Het gevolg is dat overheden nu honderden miljoenen extra moeten uittrekken voor het opkopen van bedrijven om daarmee de stikstofdepositie te reduceren.

De basis die is gelegd voor een structurele aanpak om de stikstofdepositie te reduceren is dus minimaal en wankel. Rijk en provincies zullen in de komende jaren veel maatregelen moeten gaan nemen. Daar zijn financiële middelen voor nodig en ze zullen de sterke lobby vanuit de veehouderijsector het hoofd moeten bieden. Aan de andere kant blijft vergunningverlening voor nieuwe activiteiten lastig en is de kans groot dat overheden daarbij geconfronteerd met juridische procedures van burgers en milieuorganisaties.

Het is inmiddels ook wel duidelijk dat het Nederlandse stikstofbeleid in strijd is met de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Het is dan ook niet ondenkbaar dat de Europese Commissie een ingebrekestelling in gang gaat zetten of dat natuurbeschermingsorganisaties met succes een beroep doen op de wettelijke verplichting om voldoende maatregelen te nemen om te voorkomen dat de natuurkwaliteit nog verder achteruitgaat. De stikstofproblematiek blijft dus nog wel een hoofdpijndossier voor het nieuwe kabinet. De beste manier om dat op te lossen is snel en effectief werk maken van een forse reductie van de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak.

Raoul Beunen is Universitair Hoofddocent Omgevingsbeleid aan de Open Universiteit.