Rumoer in de staatsrechtelijke gelederen, maar waarover eigenlijk?

Sinds 2002 zijn er al drie notities van BZK verschenen waarin aan de Tweede Kamer wordt uiteengezet hoe het zit met de inlichtingenplicht ex art. 68 van de Grondwet. Nu is dat een onderwerp waar je niet genoeg over kan nadenken en schrijven, maar als dat op het niveau van regering en parlement zo dikwijls gebeurt, moet er iets aan de hand zijn. In 2002 bracht minister Klaas de Vries de eerste notitie uit¹; een voortreffelijk stuk dat, zo werd verwacht, jaren lang mee zou kunnen. Nee dus, in 2016 was er opnieuw een beschouwing nodig, nu van minister Plasterk², die moest uitleggen hoe het precies zat. Het effect van dat stuk, dat voortbouwde op de notitie van 2002 en opnieuw helder en degelijk in elkaar zat, was nog veel kortstondiger. Al in 2019 volgde een derde notitie³, weliswaar veel korter dan de vorige, met hetzelfde onderwerp. Dat zulke brieven aan de Kamer blijkbaar nodig waren, duidde op een combinatie van beperkt geheugen maar ook op telkens weer oplaaiende irritatie.

De twee belangrijkste problemen worden gevormd door de spanning die er bestaat, zeker in de waarneming van parlementariërs, tussen wat de grondwettelijke inlichtingenplicht met zich meebrengt en wat de Wet openbaarheid bestuur (Wob) aan informatieverplichtingen met zich meebrengt. Juridisch is dat niet zo ingewikkeld, maar de politieke realiteit is telkens weerbarstiger. Dat komt door het tweede probleem: de vaak stroeve, lang niet steeds volledige beantwoording van vragen die leden van de Tweede Kamer stellen over beleid of uitvoering van beleid. Zij krijgen het gevoel regelmatig door journalisten te worden voorbij gelopen. Zij lijken de belangrijkste informatie niet van de minister maar van de media te krijgen. Het vervelende is vervolgens dat de notities die daarop ingaan een voornamelijk staatsrechtelijk karakter dragen en dus niet ingaan op de ambtelijke en politieke complicaties.

Helaas deed de notitie van 2019 nog iets anders: zij maakte de Kamerleden nog kwader dan zij al waren. Niet eens omdat dit stuk zo slecht was of heel erge dingen zei. Belangrijkste probleem was zijn bondigheid, die daardoor een zweem kreeg van humeurigheid en ook wel van nonchalance.

Onduidelijk blijft waar nu echt de spanning zit tussen grondwetsartikel en Wob. Is er nu wel of geen sprake van voorrang voor volksvertegenwoordigers als het om informatie gaat? Of gaat het om verschillende regimes met elk zijn eigen karakter en gevolgen, die hooguit af en toe in elkaars vaarwater zitten? Of komt het erop neer dat de burger die zich beroept op de Wob de originele documenten krijgt, terwijl de Kamer het met samenvattingen moet doen, waarvan hij maar moet hopen dat die compleet zijn? Dit, terwijl de Kamer tegelijk de toestroom van de complete documenten vreest, omdat zij beseft ook door overload van ongesorteerde informatie te kunnen worden verpletterd⁴.

Een geërgerde Tweede Kamer vroeg eind 2019 aan vier staatsrechtjuristen om advies. Of het de bedoeling was dat zij gezamenlijk zouden adviseren is niet helemaal duidelijk. Zij deden het echter wel. De hoogleraren Munneke, Bovend’Eert, Kummeling en Voermans leverden een ‘Factsheet’ in januari 2020⁵, een eigenaardige betiteling van wat in feite meer heeft van een theologisch, pardon: staatsrechtelijk, traktaat met een opvallend hoog ‘spijkers-op-laag-water’ gehalte. Hadden de ministeriële notities van 2002 en 2016 het nog een beetje praktisch weten te houden, hier ging ‘Hoe heurt het eigenlijk?’ met de zaken op de loop.

Voorbeeld 1: ‘(Het gaat bij Grondwet en Wob) om informatieplichten met verschillende grondslagen, die in beginsel niets met elkaar te maken hebben.’ Jammer, maar dat hebben ze in de praktijk nu juist wel.

Voorbeeld 2: ‘Doel van artikel 68 Grondwet is niet de openbaarheid van informatie maar het informeren van de volksvertegenwoordiging, opdat deze in staat is democratische controle op het openbaar bestuur uit te oefenen’. Het informeren van de volksvertegenwoordiging is nu juist tegelijk openbaarmaking, tenzij de Kamer vertrouwelijk moet worden geïnformeerd, wat liefst zo min mogelijk moet gebeuren. Vervolgens probeert het stuk een wig te drijven tussen de juiste informatie uit de notities van 2002 en 2016 enerzijds en 2019 anderzijds, wat alleen kan als je opzettelijk onwelwillend leest.

Voorbeeld 3: ‘Informatie over intern beraad valt dus onder de informatieplicht van artikel 68 Grondwet en kan en moet met de Kamer worden gedeeld, het enige waarvoor verschoning kan worden gevraagd is het prijsgeven van de identiteit van degene die de opvatting koesterde of het argument naar voren bracht.’ Het verhaal van de ambtenaar die een of andere samenzweringstheorie in het interne beraad te berde bracht of gewoon een dom half uurtje had moet dus ook aan de Kamer worden bekend gemaakt. Elzinga zei het in een commentaar op de ‘Factsheet’ ook al: je kan het ook overdrijven⁶.

Nu is het wel jammer dat in een debatje met (toen) minister Knops in de Tweede Kamer, de arme bewindsman te midden van de complicaties zelf uitgleed en de grondwettelijke informatieplicht bond aan de vraag van de Kamer in plaats van, zoals de Grondwet zegt, elk individueel lid van de Kamer. Bekend is dat ministeries een enorme hekel hebben aan deze individuele informatieplicht van art. 68 Gw, maar zo staat het er sinds 1987 nu eenmaal⁷.

Het was dus zo langzaamaan een nogal tumultueus sfeertje geworden waarin, half juni, een langdurig voorbereid ‘Ongevraagd advies’ verscheen van de Afdeling advisering van de Raad van State⁸. Dat ging niet alleen over de grondwettelijke inlichtingenplicht maar over de ministeriële verantwoordelijkheid in bredere zin. Maar natuurlijk stond ook in dat stuk de inlichtingenplicht centraal, maar dan minder met de openbaarheid voor ogen als wel de relatie tussen kabinet en ministers enerzijds en Tweede en Eerste Kamer anderzijds. Na een algemene, ietwat sociologisch georiënteerde inleiding, bevat het advies een hoofdstuk over de staatsrechtelijke kant van de zaak, ongeveer zoals de kabinetsnotities ook hebben gedaan en eerder al het externe rapport ‘Steekhoudend ministerschap’ uit 1992⁹. Maar dan volgt een hoofdstuk dat in de kabinetsnoties ontbreekt: de Raad probeert de vraag te beantwoorden wat er in het verkeer tussen ministers, ambtenaren en volksvertegenwoordiging misgaat, zodat de juiste verantwoording aan het parlement zo vaak ontbreekt. Ten slotte formuleert de Raad een aantal adviezen hoe het allemaal beter zou kunnen.

Het is een degelijk en genuanceerd werkstuk, al zou meer aandacht voor de spanning met de Wob, openbaarheid in het algemeen, geen kwaad hebben gekund. Het advies pretendeert geen alwetendheid en zoekt vooral de brede discussie. Dat is ook te zien aan de formulering van de aanbevelingen. Tegelijk is het advies scherp geformuleerd, vaak scherper dan wij van de Raad van State gewend zijn. Die heeft immers een talent voor ‘suave’ formuleringen die je gemakkelijk over het hoofd ziet. De raad ziet erg veel niet goed gaan bij diverse ministeries (in de columns hierna ga ik daar dieper op in) maar hij weigert te geloven in kwade trouw of systematisch opzettelijk niet of onvolledig informeren. Misschien toont hij zich iets te goedgelovig, maar voor het tegendeel moet overtuigend bewijs worden geleverd.

In het staatsrechtelijk tumult over art. 68 Gw. valt het ‘Ongevraagd advies’, voorzichtig gezegd, niet overal even goed. Wij leven niet in een tijd van nuances. Daar hebben wij geen populisten voor nodig, ook staatsrechtgeleerden hebben somtijds blijkbaar liever zendtijd dan bedenktijd. Dat was al te zien aan eerder genoemde ‘Factsheet’, het wordt nog duidelijker in een reactie van de Leidse hoogleraar Wim Voermans. Het genuanceerde ‘Ongevraagd advies’ vindt bij hem geen genade.

Op zijn weblog¹⁰ trekt hij de integriteit van de Afdeling advisering regelrecht in twijfel. Hij noemt een reeks voorbeelden waaruit zou moeten blijken dat niet of maar half informeren van de Tweede Kamer opzettelijk gebeurt. Die voorbeelden vormen een bundeltje gevallen van nogal ongelijksoortige missers en missertjes in de communicatie tussen ministers, departementen en media of Kamerleden. Volstrekt onvoldoende om als bewijs te dienen van kwade trouw. Ze gaan bovendien langs het eigenlijke probleem van de informatieplicht heen; over de staatsrechtelijke complicaties ervan geen woord.

Vervolgens wil Voermans de indruk wekken dat een al te paternalistisch uitgevallen Raad van State voornamelijk de Tweede Kamer kapittelt in zijn advies, terwijl het hoofdstuk over de gebrekkige werking van de ministeriële verantwoordelijkheid op precies één bladzijde ingaat op ‘incident gedreven’ vraagstelling van de Kamer en voor het overige grondig laat zien dat de problemen toch echt bij de overheidsorganisatie liggen.

Ten slotte vindt Voermans dat de Raad van State de legitimiteit mist om adviezen als deze te leveren: ‘Het past ons belangrijkste adviesorgaan voor de regering niet om als de bovenmeester van de Kneuterdijk het parlement de oren te komen wassen’. Als de raad dat zou doen zou dat inderdaad ongepast zijn, maar van zulk oren wassen is in het ‘Ongevraagd advies’ helemaal geen sprake, tenzij een enkele kritische opmerking al zo moet worden verstaan. Je moet al een enorme hekel hebben aan de Raad van State om hem in een tekst zo af te schilderen.

Als er kritiek moet worden geleverd op het ‘Ongevraagd advies’, dan is het op het lichtelijk verwaarloosde element van de openbaarheid, de eigenlijke grondslag van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat blijkt ook uit de ontbrekende kritiek als het gaat om vertrouwelijke inlichtingen aan de Tweede Kamer; die zou toch tot het uiterste dienen te worden vermeden. De staatsrechtgeleerden van de ‘Factsheet’ hoor je er helemaal niet over, net zo min als Voermans daarover spreekt in zijn weblog. Veel te gemakkelijk wordt er verwezen naar een ‘voorrangspositie’ van de volksvertegenwoordigers zonder die deugdelijk te beargumenteren. Veel tumult, maar voornamelijk over de verkeerde dingen.

Maar bij de openbaarheid begint alles. Dat wisten de jonge liberale auteurs in het politieke periodiek ’Bijenkorf’ al in november 1828: ‘De publiciteit is de ziel eener grondwettige regeering, al wat daaraan te kort doet, strijdt met den aard der zaak.’

[1] Kamerstukken II, 2001 – 2002, 28 362, nr. 2

[2] Kamerstukken II, 2015 – 2016, 28 362, nr. 8

[3] Kamerstukken II, 2019 – 2020, 28 362, nr. 23

[4] Kamerstukken II, 2008 – 2009, 31 845, nrs. 2 – 3, 45.

[5] Parlement en Wetenschap, De reikwijdte van artikel 68 Grondwet, januari 2020.

[6] Column Douwe Jan Elzinga: documenten intern beraad hoeven niet openbaar, Website Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, www.raadsleden.nl/atueel/ nieuws, 8.7. 2020.

[7] Solke Munneke, ‘Artikel 68 Grondwet: informeren en escaleren’, in: Hofvijver, elektr. nieuwsbrief Montesquieu Instituut, jg. 10, nr. 106, 30 maart 2020. Hoewel terecht kritisch jegens minister Knops, is deze beschouwing een stuk bedaagder dan de ‘Factsheet’ genoemd in nt. 5, waaraan Munneke had meegewerkt.

[8] Ministeriële verantwoordelijkheid. Een ongevraagd advies van de Afdeling advisering, Den Haag: Raad van State, 15 juni 2020.

[9] Steekhoudend ministerschap. Betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Rapport van de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (commissie-Scheltema). Kamerstukken II, 1992 – 1993, 21 427, nrs. 40 en 41.

[10] www.wimvoermans.nl/stukjes: ‘Als je de Kamer 22 keer in 7 jaar niet of onvoldoende informeert: is dat dan een patroon?’ Posted on June 22, 2020.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Joop van den Berg is emeritus hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.