Over de weerstand tegen het vastleggen van spelregels

In de historische beschouwing die de afdeling advisering van de Raad van State (hierna: RvS) heeft opgenomen in haar advies over ministeriële verantwoordelijkheid merkt zij terecht op dat de Nederlandse Grondwet sober van karakter is en weliswaar een fundament vormt voor het regeringsstelsel maar daarbinnen veel ruimte laat voor verandering. De traditie om weinig vast te leggen en zo veel bewegingsvrijheid te behouden heeft het tot nu toe gedomineerd. Het is daarom de vraag of de RvS erin zal slagen een meerderheid te vinden voor het advies om kernwaarden in het verkeer tussen ambtenaren en de politiek vast te leggen in ‘codes’.

De grondwetsartikelen die mede aan de basis liggen van de ministeriële verantwoordelijkheid, thans artikel 42 (De koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk) en artikel 68 (de inlichtingenplicht), zijn sinds 1848 nauwelijks gewijzigd, terwijl de opstellers van toen waarschijnlijk met verbazing naar het huidige staatsbestel zouden kijken. De liberaal Johan Rudolf Thorbecke, die bekend is komen te staan als de grondlegger van de parlementaire democratie, gaf in zijn ideale regeringsvorm minder ruimte voor het parlement dan wij het vandaag de dag toekennen en had niets op met een parlement dat uiting gaf aan de volkswil. Hij had zelfs moeite met ministeriële verantwoordelijkheid als parlementair machtsinstrument en legde het zwaartepunt bij het kabinet. Dat de geschiedenis zijn beloop kent, was voor de historicus Thorbecke een gegeven. In zijn optiek was constitutioneel recht levend recht en moest het ruimte bieden aan een zich ontwikkelende praktijk.¹

In die praktijk heeft zich een belangrijke pijler onder het parlementair-democratische stelsel ontpopt: de vertrouwensregel. De regel dat een kabinet als geheel of een bewindspersoon afzonderlijk moet aftreden als is gebleken dat het vertrouwen van het parlement (= de Tweede Kamer) ontbreekt, is zo’n 150 jaar geleden ontstaan maar is nog nooit gecodificeerd. De regel is negatief geformuleerd: vertrouwen is er, tot het tegendeel blijkt. Om die reden vindt ook de wens om kandidaat-bewindspersonen aan een hoorzitting te onderwerpen tot nu toe geen weerklank, want dat zou een omdraaiing zijn van de bestaande praktijk.²

Er lijkt in de parlementaire geschiedenis altijd enige weerstand te hebben bestaan tegen het vastleggen van regels. De speelruimte van wisselende meerderheden werd zo maximaal benut. Recentelijk bleek die weerzin tegen vastgetimmerde regels toen het ging over de integriteit van politici. Na evaluatierapporten van De Group of States against Corruption (GRECO) van de Raad van Europa uit 2013, waarin Nederland werd aangespoord meer te doen om corruptie en integriteitsschendingen te voorkomen, duurde het nog tot juni 2019 voordat in zowel de Eerste als de Tweede Kamer een gedragscode in werking is getreden.³

Een van de oplossingen die de RvS suggereert voor het ‘haperend samenspel’ tussen ministers, ambtenaren en het parlement, is het vastleggen van gedragsregels voor zowel ambtenaren als bewindspersonen in zogenoemde codes, naar Brits voorbeeld, zoals de Civil Service Code en de Ministerial Code. Nog los van de vraag of met de Brexit-debatten vers in het geheugen ‘the Mother of Parliaments’ nog wel ons lichtend voorbeeld moet zijn, is de vraag hoe zinvol een dergelijke code is.⁴

Wie toetst deze spelregels? Levert dit advies slechts een dode letter op als sancties ontbreken? En zal het effect niet juist een ongewenste bureaucratisering van evaluaties, rapporten en mogelijk zelfs strafrechtelijke vervolging zijn? Zowel politici als ambtenaren leggen een eed of gelofte af, die verband houden met een zuivere invulling van hun functie. Geeft het codificeren van regels de gewenste prikkel om de gestelde kernwaarden, - zoals loyaliteit, objectiviteit, openheid over fouten – hoogstaande onderdelen van de ambtelijke en politieke cultuur te maken of behouden? Mij dunkt van niet: het met regelmaat voeren van gesprekken over dergelijke waarden wel, evenals zelf het goede voorbeeld geven. Oog voor talent, een gezonde mix van dynamiek en continuïteit in ambtelijke ‘teams’ zijn voor het gewenste klimaat van wezenlijk belang.

Om de aandacht voor dit belangrijke punt kracht bij te zetten, bepleit de Raad van State een programmaminister voor informatiehuishouding, kwaliteit van rijksdienst en ambtelijk vakmanschap. Deze politicus zou zich onder meer moeten buigen over de samenstelling van de ambtelijke top, dus over de benoemingen op de diverse ministeries. Geen gemakkelijke job. Ook hier past een historische kanttekening. Het verleden laat zien dat bewindspersonen – zeker ministers zonder portefeuille – het dikwijls moeilijk hadden om de gestelde brede beleidsdoelen te realiseren.⁵

[1] Remieg Aerts, Thorbecke wil het. Biografie van een staatsman (Amsterdam 2018) p. 669-677.

[2] Anne Bos, Verloren vertrouwen. Afgetreden ministers en staatssecretarissen 1967-2002 (Amsterdam 2018) p. 429-430.

[3] Zie voor de Eerste Kamer https://wetten.overheid.nl/BWBR0042225/2019-06-11 en voor de Tweede Kamer https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35351-5.html.

[4] Ook andere landen kennen een dergelijke code voor ambtenaren, bijv. Denemarken, die hem ook in het Engels presenteert: ‘7 Key Duties for Civil Servants in Central Government’, zie https://modst.dk/media/17483/kodex_vii_english_version.pdf, geraadpleegd op 30 aug. 2020.

[5] Denk bijvoorbeeld aan de ministers voor Wetenschapsbeleid (1971-1982), Volksgezondheid en Milieuhygiëne (idem), Wonen, Wijken en Integratie (2007-2010) en Jeugd en Gezin (idem).

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Anne Bos is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis.