Over de rol en positie van onafhankelijke instellingen: een gemiste kans van de Raad van State

In zijn ongevraagd advies werpt de Raad van State (verder: RvS) de vraag op of het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid niet moet worden herzien. Volgens de RvS is door verschillende maatschappelijke ontwikkelingen “het haperend samenspel” tussen parlement, regering en het ambtelijk apparaat schadelijk voor het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid. In dit verband neemt de RvS onder andere de onafhankelijke instellingen onder de loep. In zijn bespreking van de rol en positie van onafhankelijke instellingen sluit de RvS zich vrijwel naadloos aan bij de zbo-discussie die bijna drie decennia geleden is ingezet door de Algemene Rekenkamer (ARK). In 1994-95 bracht de ARK een alarmerend rapport uit aan de regering over de groei van het aantal zelfstandige bestuursorganen (zbo's). De informatieplicht was niet geregeld in de instellingswetten en de groei van deze onafhankelijke instellingen holden de ministeriële verantwoordelijkheid uit. Nu spreekt de RvS van een “grillig landschap” waarin de groei van onafhankelijke instellingen een “complex geheel” hebben opgeleverd. Het ontbreekt de politiek aan overzicht aan welke organisaties welke bevoegdheden zijn toegekend en dit is schadelijk voor de hoeksteen van onze representatieve democratie, aldus de RvS.

In zijn aanbeveling is de RvS behoorlijk behoudend: torn niet aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Indien men dit pad op zou gaan dan zou de overheid zijn publieke gezicht kwijtraken: de ministeriële verantwoordelijkheid als herkenningspunt voor de burger. De bundeling van aan overheidsorganisaties toegekende bevoegdheden onder het gezag van een enkele minister maakt de keten van verantwoording eenduidiger. Herziening zou bovendien leiden tot verlies van de grip die de politiek heeft op de overheid. Een dergelijke op het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid geënte visie staat echter andere manieren van kijken naar de relatie tussen politiek en bestuur in de weg.

In de visie van de RvS vormen individuele ministers met verantwoordelijkheid voor een afgebakende portefeuille en daarbij behorend ambtelijke apparaat het scharnierpunt van ons politiek-bestuurlijk systeem. De Kamer spreekt voor alles wat zich binnen de overheid afspeelt de betrokken minister aan. Op deze wijze schuift de Kamer alle betrokken organisaties onder de ministeriële verantwoordelijkheid, ongeacht de wijze waarop zij zijn ingesteld en waarop bevoegdheden aan hen zijn toegekend. Het parlement ziet hierbij echter (voor het gemak?) over het hoofd dat onafhankelijke instellingen, die ingesteld zijn bij formele wet dan wel taken bij formele wet gedelegeerd hebben gekregen, weliswaar buiten de ministeriële verantwoordelijkheid functioneren, nog altijd onder het directe gezag van het parlement vallen.

De keuze voor het beleggen van bevoegdheden bij specifieke organisatievormen is niet een kwestie van “preciezer” definiëren wanneer en in welke gevallen bevoegdheden al dan niet aan onafhankelijke instellingen moet worden toegekend, zoals de RvS stelt. Feitelijk is de toekenning van bevoegdheden aan overheidsorganisaties buiten het gezag van de minister een zaak van politieke meerderheden. Een parlementaire meerderheid kan bij wet ervoor kiezen om voor de uitvoering van specifieke publieke taken een onafhankelijke organisatievorm te kiezen. De vraag is dus veeleer welke taken en de daarbij behorende bevoegdheden de Kamer wil onderbrengen bij een minister dan wel onder controle van het parlement zelf te plaatsen. In het eerste geval staat de Kamer toe dat de uitoefening van die taken een functie is van de (veranderlijke) politieke compromissen en afspraken die in regeerakkoorden zijn vastgelegd. Overheidstaken die onder een minister worden geplaatst zullen taken zijn waarbij de partij-ideologische belangen van de politieke meerderheid van dienst prevaleren en onder toezicht van de regering moeten worden gebracht. Het zullen taken betreffen die partijen in hun verkiezingsprogramma’s hebben opgenomen en mede de reden vormen waardoor kiezers op de partij hebben gestemd. Taken die onder worden gebracht bij onafhankelijke instellingen zullen taken zijn waarvan een parlementaire meerderheid vindt dat die aan de waan van de dag moeten worden onttrokken. Wettelijk vastgelegde onafhankelijkheid bemoeilijkt de veranderlijkheid van het beleid dat die instellingen op grond van hun bevoegdheden uitoefenen. Die taken worden niet onaantastbaar, maar een kortetermijn politieke inmenging in die taken wordt wel sterk bemoeilijkt, omdat er (weer) een parlementaire meerderheid voor nodig is om die taken anders vorm te geven.

Dit kan betekenen dat taken die bij een onafhankelijke instellingen zijn ondergebracht vaker gevrijwaard zullen zijn van incidentenpolitiek – men weet dat de Kamer zelf deze instelling aanspreekt en er een meerderheid nodig is om te interveniëren. Overheidstaken die zich lenen voor een dergelijke bescherming zullen taken zijn die op een bepaald moment minder gepolitiseerd zijn of waarvoor een breed gedragen politieke steun voor bestaat. Momenteel zijn dit bijvoorbeeld taken zoals bescherming van persoonsgegevens, dat belegd is bij de Autoriteit Persoonsgegevens, en het waterbeheer door de waterschappen. Hoe dan ook het is de volksvertegenwoordiging die bij meerderheid kan besluiten welke specifieke taken ‘afgeschermd’ moeten worden rechtstreekse (partij-)politieke interventies.

Samenvattend, ik ben van mening dat het jammer is dat de RvS met dit recente advies geen nieuwe draai heeft willen geven aan de dertig jaar oude zbo-discussie. Het lijkt erop alsof we niet verder (willen) komen dan dat de ministeriële verantwoordelijkheid moet worden gehandhaafd – en dat de praktijk zich daaraan moet aanpassen. Gelukkig is de RvS niet zo ver gegaan om, zoals de meeste eerdere rapporten, te pleiten voor het opheffen van zbos. De RvS heeft niettemin verzuimd met name de Kamer op te roepen tot het uitdenken van een nieuwe visie op de relatie tussen politiek en bestuur.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Kutsal Yesilkagit is hoogleraar International Governance aan de Universiteit Leiden.