N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Het is te druk in Den Haag
De Raad van State heeft op 15 juni 2020 een uitstekend advies uitgebracht over de ministeriële verantwoordelijkheid. Veel onderwerpen komen aan de orde: de versnippering van overheidstaken, het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’, de ‘incident gedreven’ verantwoordingscultuur, de informatievoorziening aan het parlement, de diffuser geworden spelregels in de politiek-ambtelijke verhoudingen en de afstand tussen politiek en uitvoering. Het is een advies waar vele columns over te schrijven zijn. Voor deze column pak ik één onderwerp bij de kop: de ambtelijke dienst.
De Raad beschrijft hoe de ruimte voor ministerieel beleid aanzienlijk is afgenomen. De EU heeft veel beleid overgenomen, veel beleid is gedecentraliseerd of opgedragen aan ZBO’s. Andere delen van het beleidsveld vallen onder onafhankelijke toezichthouders. Je zou verwachten dat het stiller zou zijn geworden in de Haagse kerndepartementen. Niets is minder waar.
De Nederlandse overheid is in vergelijking met andere landen niet zo groot. Maar dat geldt niet voor de Haagse kerndepartementen. De SG’s hebben er ooit1 voor gepleit het onderdeel ‘beleid, kennis en advies’ van de ministeries (toen ruim 10.000 ambtenaren) met 20% te reduceren. Niets van terechtgekomen! Volgens de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019 bedraagt het aantal in het beleid werkzame ambtenaren nu circa 12.000. De Top Management Groep bestaat op het ogenblik uit 84 functionarissen, 30% meer dan 10, 15 jaar geleden. Jan Verhagen gaf onlangs in Binnenlands Bestuur een overzicht van de ontwikkeling van VWS in de periode 2015-2020, dus na de forse decentralisaties in de jeugdzorg en de WMO. In die periode 925 ambtenaren (ruim 23%) erbij, waarvan 213 in het beleid, 190 voor kennis en onderzoek, 125 voor advisering (wat kennelijk geen beleid is), 35 programma- en projectmanagers.2 Ook de overhead van het rijk blijft groeien. Die bedroeg volgens een onderzoek van 2007 42%(!) maar is volgens de al genoemde jaarrapportage verder toegenomen.3 Bijna de helft van de rijksoverheid bezig met de andere helft! In totaal zijn er het afgelopen jaar bij het rijk 5652 ambtenaren bijgekomen, door ‘beleidsintensiveringen en politieke en maatschappelijke actualiteit’.4 Vroeger moest je zoiets nog uitleggen, maar dat is er niet meer bij.
Hoe kan dat, een kleiner wordend beleidsterrein maar meer beleidsmedewerkers? De aandacht lijkt verschoven te zijn, van beleid naar incidenten en uitvoeringsfouten. Ministers worden daarop aangesproken, niet alleen als het gaat om ministerieonderdelen maar ook om handelingen van ZBO’s, andere overheden of organisaties. Ze moeten overal bovenop zitten en voortdurend onderste stenen boven halen, daarin gesteund door een uitdijende entourage van politieke assistenten, communicatieadviseurs en ‘politiek sensitieve’ beleidsambtenaren. Sommige ministers lijken dat zelfs wel mooi te vinden, het levert een actief en alert imago op.
De uitvoering is daarbij niet een geliefkoosd aandachtsgebied maar een riskant mijnenveld. Als er wat misgaat, gaat de vinger naar de uitvoerende dienst. Die heeft de schuld, die had het voortreffelijke beleid beter en met meer politieke sensitiviteit moeten uitvoeren. Het aanpakken van de werkelijke oorzaken van falend beleid, bijvoorbeeld onvolkomen stelsels, slechte systemen, budgettaire tekorten of onduidelijke instructies ten aanzien van fraude en misbruik, wordt vooruitgeschoven.
Mensen in de uitvoering kijken op hun beurt met verbazing en cynisme (en een beetje angst) naar ‘Den Haag’. Ze gaan zich indekken. De zweepslag die ministeriële verantwoordelijkheid zou zijn5, wordt schouderophalend geïncasseerd maar niet gevoeld. Kerndepartementen en uitvoering lijken van elkaar weg te drijven, ze werken in verschillende sferen. Dat is niet goed.
Veranderingen zijn nodig, in het politieke systeem, bijvoorbeeld door de ministeriële verantwoordelijkheid te verduidelijken, zoals de Raad bepleit. Maar ook in de ambtelijke dienst. Niet door de Haagse top te laten groeien of door meer proces- en communicatiemedewerkers aan te stellen. Ik zie meer in een kleine, hoogwaardige, niet verkokerde beleidsdienst die van wanten weet. Die 20% reductie die de SG’s ooit wilden, was zo gek nog niet. Drastisch verkleinen van de overhead, bijna 50% is absurd. En vooral veel investeren in de kwaliteit van de uitvoering. Verder een herinrichting van de Algemene Bestuursdienst (ABD) met een kleinere Top Management Groep. Differentiatie tussen managers en experts, met op hen toegesneden spelregels in plaats van het rigide roulatie- en arbeidsvoorwaardensysteem van nu. Minder nadruk op politieke sensitiviteit van ambtenaren en meer op echte eisen van ambtelijke vakbekwaamheid, op ervaring in de uitvoering. Grotere zichtbaarheid van ambtenaren hoort daarbij, onbekend maakt onbemind.
Het mooiste zou zijn als de ambtelijke dienst hier zelf het initiatief zou nemen, en niet wacht op het ongewisse resultaat van een politiek proces. Per slot van rekening was de ABD een initiatief van de ambtelijke top, dus dat zou de aanpassing ook moeten zijn. Het advies van de Raad van State biedt aanknopingspunten genoeg.
[1] 2006. Zie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/het-geheugen-van-bzk/50jaarverbeteringrijksdienst/
[2] Binnenlands Bestuur 2020, week 28.
[3] Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019, pag. 72.
[4] Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019, pag. 7.
[5] Zie bv.: J.Th.J. van den Berg, "Ministeriële verantwoordelijkheid: de zweepslag voor de ambtelijke dienst", Socialisme en democratie 1989, p. 125.
Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.
Roel Bekker was van 1998 tot 2007 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van 2007 tot 2010 secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007-2014 was hij tevens bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector (Albeda Leerstoel).