Het hoerawoord: 'onafhankelijk'

Als grondregel voor de ministeriële verantwoordelijkheid geldt dat de minister zich dient te verantwoorden voor zijn eigen beleid (of het ontbreken daarvan) en voor al wat de onder zijn formele gezag staande ambtenaren doen of nalaten. Daarbij is het niet relevant of de minister weet heeft van wat die ambtenaren dagelijks doen. Ook als er iets misgaat waarover de minister niet vooraf is ingelicht, is hij volledig verantwoordelijk. Dat is hij ook voor wat er in zijn ministerie is gebeurd onder een vorige minister. Hij is degene die de vragen en kritiek van de beide Kamers dient te beantwoorden1).

Iedereen in en rond het parlement begrijpt dat een minister niet alles kan weten, laat staan beïnvloeden, maar aan iemand moet om uitleg gevraagd kunnen worden. Door toedoen van de minister kunnen Eerste of Tweede Kamer hun kritiek maar ook hun verlangens tot verbetering duidelijk maken.

In mijn vorige column hebben wij al kunnen waarnemen dat de werkelijkheid niet zo eenvoudig is, al was het maar omdat er in leiding en organisatie van ministeries nogal wat rammelt. Een nog groter probleem wordt gevormd doordat vanaf de jaren tachtig de trend opkwam om – onder andere uit bezuinigingsoverwegingen – delen van ministeries los te maken en onder te brengen in ‘zelfstandige bestuursorganen’ (ZBO). Dat zijn overheidsorganisaties met een eigen directie en budget, die aan de ministeriële verantwoordelijkheid zijn onttrokken, geheel of gedeeltelijk. (Soms heeft de minister nog wel een enkele ‘aanwijzingsbevoegdheid’ en hij bepaalt doorgaans het budget.)

Het is niet alleen een geldkwestie. Er kunnen redenen zijn om een ZBO op te richten en het los te maken van dagelijkse politieke bemoeienis. Er wordt echter in erg veel gevallen alle heil verwacht van de ‘onafhankelijkheid’ van zulk orgaan. ‘Onafhankelijk’, wat klinkt er nu mooier dan dat? Het is wat in de retorica een ‘hoerawoord’ heet. Het wonderlijke eraan is, dat zowel bewindspersonen als parlementariërs denken dat onafhankelijkheid van politieke bemoeienis alleen maar goed is voor het functioneren van een overheidsinstelling. De Nederlandse politiek heeft een opmerkelijk gering zelfbewustzijn.

Soms is onafhankelijkheid terecht, bij voorbeeld als het gaat om de zgn. planbureaus, die onderzoek moeten kunnen verrichten zonder risico van politieke censuur. Het vereiste geldt echter ook voor toezichtsorganen, die niet alleen maar toezicht uitoefenen maar die ook regels stellen en beleid voeren. En voor uitvoeringsorganen als het UWV, dat voor de werkloosheidsuitkeringen moet zorgen.

Zo hebben wij ook een Raad voor de Rechtspraak opgericht die moet zorgen dat de rechterlijke macht een beetje efficiënt met haar geld en gebouwen omspringt; die is ook ‘onafhankelijk’, dat spreekt. Dat de bedrijfsvoering er sedert de oprichting van deze raad er, zacht gezegd, niet beter op is geworden is een pijnlijk detail. Het vervelende van onafhankelijkheid blijkt te zijn dat het voornamelijk oncontroleerbaarheid betekent. En dus, dat Tweede en Eerste Kamer er niet of nauwelijks vat op kunnen krijgen, laat staan zeggenschap.

De zaak wordt nog verder gecompliceerd doordat er intussen, dankzij Europese regels, toezichtsorganen zijn ontstaan die onder Europeesrechtelijke bescherming staan en dus geheel eigenmachtig te werk kunnen gaan, zoals de Voedsel- en Warenautoriteit en de Autoriteit Consument en Markt. In zijn ‘Ongevraagd advies’ over de ministeriële verantwoordelijkheid wijst de Afdeling advisering van de Raad van State deze oncontroleerbaarheid aan als een belangrijke barrière voor een behoorlijke werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Barrière waar de Tweede Kamer geregeld tegen op botst.

Een aantal jaren heeft, onder bestuurskundige invloed, het idee geleefd, dat het hier maar om een probleem van beperkte betekenis gaat, want dat er nog altijd zoiets bestaat als een ‘stelselverantwoordelijkheid’. Die zou regering en parlement in staat stellen zo nodig in te grijpen. De Tweede Kamer leeft zodoende met de illusie dat zij de minister – verantwoordelijk of niet – altijd naar het parlement kan roepen en hem tot ingrijpen kan dwingen. De Raad van State neemt haar dit bijgeloof in zijn Ongevraagd advies radicaal af 2). Het leidt immers tot parlementaire verlangens waaraan geen minister kan voldoen. Geen enkele ‘stelselverantwoordelijkheid’ kan bovendien aan Europeesrechtelijke bescherming een einde maken.

In plaats van in de niet werkzame ‘stelselverantwoordelijkheid’ te geloven, zouden wij veel kritischer moeten kijken naar de werkelijke betekenis van dat hoerawoord ‘onafhankelijkheid’.

Dit is de derde in een serie van vier columns naar aanleiding van het Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, ’s Gravenhage, 15 juni 2020.

• 1) 

  Ik geef hier de standaarddoctrine omtrent de ministeriële verantwoordelijkheid weer, zoals die wordt gehanteerd in het ‘Ongevraagd advies’ van de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze houdt daarmee vast aan wat eerder zo is geformuleerd in het rapport van de commissie Scheltema, ‘Steekhoudend ministerschap’ uit 1992 (Kamerstukken II, 1992 – 1993, 21.427, nrs. 40 en 41) en in de glasheldere notitie van toenmalig minister Klaas de Vries uit 2002 (Kamerstukken II, 2001–2002, 23.362, nr. 2).
• 2) 

  Wat interessant is, omdat de Afdeling advisering er een tijdje terug nog wel enigszins in scheen te geloven: En nu verder. Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein. Den Haag: Raad van State 2016, 40–48. Ik schreef erover: ‘Stelselverantwoordelijkheid, is dat iets?’, column parlement.com, 1 maart 2019.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Joop van den Berg is emeritus hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.