Tijd voor parlementair onderzoek

Verantwoording vragen aan ministers en staatssecretarissen gebeurt uiteraard het meest tijdens debatten in een van beide Kamers over beleid en begroting. Daarnaast is er het in onbruik geraakte recht van interpellatie ; dat is praktisch vervangen door het debat waartoe van de minister op korte termijn een brief wordt gevraagd. Ten slotte kennen wij het mondelinge en schriftelijke vragenrecht, dat met grote ijver wordt gebruikt.

Toch zijn dat alleen bruikbare middelen van verantwoording en controle als het antwoord betrekkelijk gemakkelijk is te vinden en de bewindspersoon snel kan reageren. Als de Kamer wordt gesteld voor onontwarbare kluwens van vragen of als het echt gaat om grondig zoeken naar feiten en achtergronden, dan staat vanouds het recht van enquête ter beschikking. Daar schrikt de Tweede Kamer dikwijls voor terug: een goede enquête kost veel tijd en energie en je kan die ook niet aan ‘de eerste de beste’ parlementariër overlaten ⁾.

Er hangt bovendien een zweem boven van rampspoed op termijn: bijna steeds komen ministers erdoor in politieke problemen, ook als zij die uiteindelijk overleven. Daarvoor in de plaats heeft de Tweede Kamer sinds enige tijd zichzelf de beschikking verschaft over de ‘parlementaire ondervraging’, een sterk verkorte vorm van parlementaire enquête. De eerste ervaringen ermee zijn niet erg gunstig. De conclusie is telkens dat beter voor een echte enquête had kunnen worden gekozen. Meestal is de te onderzoeken stof net iets te ingewikkeld voor ‘vluggertjes’.

Waar de Kamer ook wel graag gebruik van maakt is – jawel, daar hebben wij het hoerawoord weer – ‘onafhankelijk’ onderzoek, door de Rekenkamer, door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid of een onderzoekscommissie ad hoc, zoals de commissie-Donner die onderzoek verrichtte naar de ongelukken met de kinderopvangtoeslag van de Belastingdienst. Dat is een goede methode als het gaat om onderzoek waarvoor in hoofdzaak technische kennis wordt gevraagd. Het bezwaar is niettemin meer dan eens, zoals de Afdeling advisering van de Raad van State opmerkt in zijn ‘Ongevraagd advies’, dat geruime tijd de verantwoordingsplicht van de minister in de betrokken kwestie niet functioneert.

Meer in het algemeen, ook hier wint het hoerawoord ‘onafhankelijk’ het nogal eens van elke andere overweging. Maar, ‘onafhankelijk’ onderzoek is lang niet altijd beter dan parlementair onderzoek: de Kamer en het kabinet hebben geen enkel vat op vraagstelling en aanpak; zij kunnen niet ingrijpen als het onderzoek veel te lang duurt (zoals het Srebreniča-onderzoek van het NIOD, eind jaren negentig) en zij hebben geen verweer tegen de eventuele oefeningen in ijdelheid waarmee zulk onderzoek wordt gepresenteerd. Daarvan kan groot politiek effect uitgaan dat bij bescheidener presentatie achterwege zou zijn gebleven.

Wat het belangrijkst is, het gaat vaak om intrinsiek politieke kwesties, zoals bij voorbeeld de medewerking van de Nederlandse regering aan de Amerikaanse invasie in Irak in 2003. Dan past het niet onderzoek door anderen dan het parlement zelf te laten doen. Geen betere instantie dan het parlement zelf om te uit te vinden hoe het handelen van het kabinet is verlopen en hoe de verantwoording werd georganiseerd, maar ook of Eerste en Tweede Kamer hun controletaak optimaal hebben uitgeoefend. Dan is het een testimonium paupertatis als de Kamer dit aan anderen overlaat, zoals nu is gebeurd met het onderzoek naar de coronacrisis.

Beter dan het gebruik van de ‘parlementaire ondervraging’ met zijn niet ongevaarlijke wapens (verschijningsplicht en verhoor onder ede) zou het zijn parlementair onderzoek op te zetten en uit te voeren zonder enquêtespektakel. De Kamer heeft in het verleden bewezen dat zij tot zulk onderzoek in staat is en het heel wel tot een goed einde kan brengen.

Naar Brits voorbeeld, gesuggereerd door de Raad van State, kan ook worden gekozen voor ‘select committees’ ²⁾, die geregeld vragensessies organiseren met een of meer ministers om hen uit te horen over een specifiek beleidsterrein. Daarbij worden ook ambtenaren uitgenodigd om feitelijk uiteen te zetten hoe het beleid is opgezet en wordt uitgevoerd. Minder spectaculair misschien dan enquêtes, maar wel zo nuttig voor de parlementaire kennis van zaken. Er is geen goede reden te geven waarom dat in Nederland niet zou kunnen.

Dit is de vierde en laatste in een serie columns naar aanleiding van het ‘Ongevraagd advies’ van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, ’s Gravenhage, 15 juni 2020.

• 1) 

  Al heeft de Kamer wel eens de neiging bij Adam en Eva zelf te willen beginnen zoals ook, naar te vrezen valt, wanneer het gaat om het onderzoek naar het aardgasbeleid van opeenvolgende kabinetten, waartoe de Tweede Kamer dit voorjaar heeft besloten. Zo wordt een enquête vanzelf iets om voor terug te schrikken.
• 2) 

  Zeer informatief daarover: S.C. Loeffen, Parlementair onderzoek. Een studie van het onderzoeksrecht in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, Den Haag: Sdu 2013, 201 – 344.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Joop van den Berg is emeritus hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.