De Eerste Kamer en de sluimerende verantwoordelijkheid

In het ongevraagde advies van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid komt de Eerste Kamer niet voor (al mochten Eerste Kamerleden wel meedenken). Daar is iets voor te zeggen, al is er op voor die Kamer toch wel een rol weggelegd. Die is evenewel deels 'sluimerend'. De Eerste Kamer heeft het recht op inlichtingen, met zowel de mogelijkheid tot het stellen van vragen, het recht van interpellatie als het enquëterecht. Van al die rechten maakt zij echter op relatief bescheiden wijze gebruik, zeker in vergelijking tot de Tweede Kamer.

Niettemin kan de Eerste Kamer een bewindspersoon ter verantwoording roepen. Dat werd eens te meer aangetoond bij de recente discussie over de zogenoemde huurstop. Eerste Kamerlid Tiny Kox riep minister Ollongren via een interpellatie ter verantwoording over het niet (volledig) uitvoeren van een aangenomen Eerste Kamermotie. De meerderheid veroordeelde daarna bovendien dat beleid in een motie van afkeuring.

Nu betrof dat een concrete beleidsdaad, waarbij de Eerste Kamer 'verder' wilde gaan dan de minister. De Kamer voelde zich - ondanks de vaak beleden erkenning van het primaat van de Tweede Kamer - niet gehinderd om ander beleid te verlangen. Dat gebeurde bovendien nadat een Tweede Kamermeerderheid eerder tot een andere conclusie was gekomen.

Vraag is of grotere terughoudendheid wél geboden is bij vraagstukken waarbij ministers verantwoordelijk worden gehouden voor uitvoeringsproblemen. Het liijkt bijvoorbeeld niet per se voor de hand te liggen dat de Eerste Kamer zich uitspreekt over het fraudebeleid rond de kinderopvangtoeslag. Maar of er sprake is van een staatsrechtelijke beperking om dat te doen - op basis van een regel of conventie - is maar de vraag. Dat lijkt mij niet.

Er kan zelfs worden gewezen op een precedent. In 1958 was een meerderheid van de Eerste Kamer uiterst negatief over het (materieel)beleid van staatssecretaris Kranenburg van Defensie. De Tweede Kamer had zich eerder, ondanks kritiek, in meerderheid onthouden van een negatief oordeel. Zij volstond met het instellen van een parlementair onderzoek naar de zogenoemde helmenaffaire.

Dat was geen reden voor de Eerste Kamer om die kritiek niet nog eens te herhalen en (deels) zelfs scherper te uiten. De opstelling van regeringsfracties KVP en ARP deed staatssecretaris Kranenburg kort na het debat besluiten af te treden. De PvdA had in het debat verklaard dat strijdig te vinden met de positie van de Eerste Kamer.

Dat een dergelijke opstelling tot spanning kan leiden tussen beide Kamers is waar, maar dat is inherent aan het tweekamerstelsel. Het is alleen te voorkomen als expliciet wordt verklaard dat de vertrouwensregel niet in de Eerste Kamer van toepassing is. Al zou wantrouwen dan nog tot uiting kunnen komen door bijvoorbeeld verwerping van de begroting. Dat is alleen te voorkomen door de Eerste Kamer het budgetrecht te ontnemen.

In die zin lijkt er voor de Eerste Kamer een rol denkbaar bij de democratische controle op uitvoering en bij de ministeriële verantwoordelijkheid daarvoor. Die rol is beperkt en incidenteel, maar kan toch van betekenis zijn. Bij een door de Eerste Kamer uitgevoerd parlementair onderzoek zou een grotere afstand tot de beleidsvorming zelfs als voordeel kunnen worden gezien voor het uitoefenen van die controle.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Bert van den Braak is onderzoeker bij het Parlementair Documentatie Centrum (PDC) en bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.