Inleiding
Onder grote belangstelling verwierp de Eerste Kamer op 21 april 2026 na een uiterst moeizaam wetgevingstraject de voorgestelde Asielnoodmaatregelenwet en de novelle tot wijziging van deze wet (‘novelle aanpassing strafbaarstelling illegaal verblijf’).1) Het voorstel tot de Asielnoodmaatregelenwet was in de Tweede Kamer op de valreep geamendeerd met de strafbaarstelling van illegaliteit, waardoor ook de hulp aan illegalen strafbaar zou worden. Na kritiek besloot de regering tot indiening van een novelle (een nieuw, separaat wetsvoorstel) zodat deze hulp wel toelaatbaar was. In het weekend voorafgaand aan de stemmingen gingen minister-president Jetten (D66) en minister Van den Brink (Asiel en Migratie, CDA) tot het uiterste en probeerden zij Eerste Kamerleden over te halen vóór de wetsvoorstellen te stemmen.2) Toch haalden zowel de novelle als de Asielnoodmaatregelenwet niet de eindstreep. Tegen deze achtergrond doemt de vraag op of het huidige instrumentarium van de Eerste Kamer wel toereikend is, en of een wijzigings- en terugzendrecht geen beter idee is.
Huidige bevoegdheden van de Eerste Kamer
Uit artikel 85 Grondwet volgt dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel overweegt zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden. Uit deze zinssnede is af te leiden dat de Eerste Kamer niet beschikt over het recht van amendement. De Eerste Kamer heeft bij de wetsvoorstellen die zij krijgt voorgeschoteld slechts één keuze: aannemen of verwerpen.
Al geruime tijd is het oordeel dat dit bevoegdhedenarsenaal nogal bot kan uitpakken. In het verleden zijn verschillende voorstellen gedaan tot het opfrissen van de bevoegdheden van de Eerste Kamer, waaronder meerdere voorstellen voor een terugzendrecht.3) Tot dusver heeft de grondwetgever echter nog niet van veranderingen willen weten en is elk voorstel daartoe gesneuveld.
Regeringsvoorstel terugzendrecht
Wellicht dat het fatale lot dat voorstellen over het terugzendrecht doorgaans raakt, deze keer kan worden gekeerd. Op aanbeveling van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (2018) diende de regering in juni 2023 bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel in tot invoering van een terugzendrecht.4) Naast haar bevoegdheid tot het aannemen of verwerpen van een wetsvoorstel verkrijgt de Eerste Kamer de bevoegdheid een wetsvoorstel te wijzigen en het daarna gewijzigd naar de Tweede Kamer toe te sturen.5) Ook de Tweede Kamer verkrijgt vervolgens een keuzemenu. Zij kan het geamendeerde wetsvoorstel aannemen; enkel(e) amendement(en) ongedaan maken en/of enkel(e) amendementen behouden; of het oorspronkelijke wetsvoorstel aannemen. De Tweede Kamer heeft aldus het eindoordeel. Indien de Tweede Kamer het wetsvoorstel op enigerlei wijze aanneemt, dan volgen de andere stappen ter afronding van de wetgevingsprocedure, zoals de bekrachtiging etc.
Bijna drie jaar later bevindt het wetsvoorstel zich nog (steeds) in eerste lezing bij de Tweede Kamer. De controversieel-verklaringen van het voorstel vanwege de vervroegde Tweede Kamerverkiezingen in 2023 en 2025 zijn hieraan mede debet geweest.
Waarom nu een terugzendrecht?
Naar mijn mening zijn er voldoende redenen om het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht nieuw leven in te blazen.
Ten eerste sluit het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht goed aan bij de eigen rolopvatting van de Eerste Kamer evenals de door de regering gewenste rolverdeling tussen de Kamers. In de memorie van toelichting benadrukt de regering dat het wetsvoorstel ondersteunend beoogt ‘te zijn aan de rolverdeling tussen de beide Kamers der Staten-Generaal, waarin ‘de Eerste Kamer bijzondere aandacht besteedt aan de kwaliteit van wetsvoorstellen, met een zekere distantie ten opzichte van de dagelijkse politiek’.6) Met het voorstel komt het primaat van de Tweede Kamer beter tot haar recht en de centrale rol die zij als rechtstreeks gekozen Kamer ‘behoort te hebben in het wetgevingsproces’, aldus de regering.7) Dat de regering deze rolverdeling tussen de beide Kamers steviger wil verankeren, is ook al naar voren gekomen in een (ander) wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet tot aanpassing van de verkiezingswijze van de Eerste Kamer.8) In dat kader is het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht te bezien in een reeks van regeringsvoorstellen tot finetuning van de rolverdeling tussen de Kamers.
Zoals ook uit de memorie van toelichting blijkt, wordt van de Eerste Kamer vaak gezegd dat zij zich in het bijzonder richt op (het bevorderen van) de kwaliteit van wetgeving. Ook de Eerste Kamer zelf eigent zich deze taak toe, blijkens de door haar opgestelde ‘Aandachtspunten voor Wetgevingskwaliteit’ en het bekende riedeltje dat zij bij wetgeving focust op de ‘rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’ daarvan.9) De Eerste Kamer, ook wel chambre de réflexion genoemd, moet juist bij haar heroverweging van wetsvoorstellen beschikken over instrumenten om deze heroverweging goed te kunnen uitvoeren. In plaats van dat waardevolle inzichten van Eerste Kamerleden in de (figuurlijke) prullenbak belanden, kunnen deze met het wijzigings- en terugzendrecht wellicht een plaats krijgen door amendering van het voorstel.10)
Ten tweede maakt een wijzigings- en terugzendrecht het overbodig (of op zijn minst vermindert het drastisch) om de huidige omslachtige routes te bewandelen waarmee de Eerste Kamer inhoudelijk invloed uitoefent. In dat kader is de novelle het bekendste voorbeeld naast de wat minder bekende mogelijkheden van het afdwingen ‘dat onderdelen van een wetsvoorstel niet in werking zullen treden’ en het ontlokken van ‘een toezegging van de regering of de initiatiefnemer’ omtrent het wetsvoorstel.11) Met name de laatste twee hebben als nadeel dat het primaat van de Tweede Kamer minder wordt gewaarborgd, aangezien de Tweede Kamer in de procedure al een gepasseerd station is. Ten opzichte van de novelle is het wijzigings- en terugzendrecht ook een stuk sneller en efficiënter dan het doorlopen van een tweede wetsprocedure. Alle drie de alternatieven hebben derhalve hun nadelen, waardoor een wijzigings- en terugzendrecht voor de Eerste Kamer betere papieren heeft.
Conclusie
Hopelijk pakt de Tweede Kamer weer spoedig de handschoen op tot behandeling van het wetsvoorstel omtrent het wijzigings- en terugzendrecht. De rolverdeling tussen de Kamers wint aan duidelijkheid, de wetgevingskwaliteit verbetert en tijdrovende, omslachtige alternatieven kunnen eindelijk het veld ruimen. Behandel de Eerste Kamer niet als stemvee door alleen te focussen op het binnenhalen van een Kamermeerderheid in plaats van de inhoud en kwaliteit van een wetsvoorstel centraal te stellen. Geef de Eerste Kamer de mogelijkheid een zinvolle bijdrage te leveren aan de wetgevingskwaliteit. Mijn oproep aan de Tweede Kamer is, om het in de stijl van het kabinet-Jetten te zeggen: ‘Aan de slag!’
J.E. (Anna) Oldeman is als docente en promovenda Staatsrecht verbonden aan het Onderzoekcentrum voor Staat en Recht (SteR) van de Radboud Universiteit.
1) Kamerstukken II 2024/25, 36704, nr. A; Kamerstukken II 2025/26, 36855, nr. 2.
2) G. Valk & P. de Koning, ‘Rob Jetten deed zijn best, maar kreeg zijn eigen D66 níét op een ander idee over de asielwetten’, NRC 21 april 2026. (https://www.nrc.nl/nieuws/2026/04/21/rob-jetten-deed-zijn-best-maar-kreeg-zijn-eigen-d66-niet-op-een-ander-idee-over-de-asielwetten-a4926063)
3) Voor een overzicht van deze voorstellen: Kamerstukken II 2022/23, 36374 (R2187), nr. 3, p. 5-9.
4) Kamerstukken II 2022/23, 36374 (R2187), nr. 2.
5) Andere invullingen van het terugzendrecht zijn ook denkbaar en bepleit, zie ook J.Th.J. van den Berg, De Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit, Leiden: Universiteit Leiden 2006, p. 18.
6) Kamerstukken II 2022/23, 36374 (R2187), nr. 3, p. 1.
7) Kamerstukken II 2022/23, 36374 (R2187), nr. 3, p. 19.
8) Kamerstukken II 2019/20, 35532, nr. 2. Zie mijn eerdere bijdrage daarover: J.E. Oldeman, ‘De Eerste Kamer: chambre de l’opposition of een terughoudende chambre de réflexion?’, RMThemis 2024, afl. 2, p. 70-77.
9) Kamerstukken I 2016/17, CXXIV, nr. A, p. 14.
10) R.J.B. Schutgens, ‘Een wijzigings- en terugzendrecht voor de Eerste Kamer’, RMThemis 2023, afl. 6, p. 314.
11) L. Dragstra & G. Boogaard, ‘Een staatsrechtelijke verbouwing van de Eerste Kamer: het terugzendrecht in perspectief’, RegelMaat 2021, afl. 4, p. 304.