Nog steeds geen niederländische Verhältnisse: de Duitse coalitievorming

Op 23 februari kozen onze oosterburen een nieuwe Bundestag; de beëdiging van de nieuwe ministers staat gepland voor 7 mei. Die 74 dagen zijn vanuit Nederlands perspectief kort: bij ons duurde het de laatste keer 223 dagen, drie keer zo lang als in het veel grotere Duitsland. Wat doen de Duitsers anders dan wij?

Die vraag was de basis voor het proefschrift dat ik hieraan wijdde.¹⁾ Dat dateert van begin 2017; net voordat wij ruim een half jaar formeerden. In de naoorlogse periode was de formatieduur bij ons al steeds gemiddeld ongeveer dubbel zo lang. Het record van de beruchte formatie van 1977 (208 dagen) heeft lang gestaan, maar de laatste drie Nederlandse formaties duurden elk langer. In de Duitse pers gaat het dan al snel over niederländische Verhältnisse (Nederlandse omstandigheden).

Een vergelijking tussen de twee landen, ook al zijn het buren, is in zekere zin hachelijk omdat de kernwaarde verschilt. In Nederland is dat representativiteit. Ook wie geen aanhanger is van de SGP vindt het niet meer dan rechtvaardig dat die partij met 2% van de stemmen ook 2% van de zetels krijgt. In Duitsland is stabiliteit de kernwaarde. Dat gaat verder dan de kiesdrempel van 5%.

Dat de Duitsers hun huidige parlement simpelweg aanduiden als de 21ste Bundestag is veelzeggend. Die telling begon met de vestiging van de Bondsrepubliek in 1949. Op de ijzeren regelmaat van een vaste Wahlperiode van vier jaar ging dus slechts vier keer een jaartje 'verloren'. De procedure voor het vervroegen van de verkiezingen is in Duitsland grondwettelijk vastgelegd en zwaarder dan bij ons.

Wat in Duitsland in de eerste maand na de verkiezingen gebeurde, kan dan in Nederland weer niet. Er moest nog snel even een grondwetswijziging worden doorgevoerd om van de zogeheten ‘schuldenrem’ af te komen. Weliswaar is ook in Duitsland een tweederdemeerderheid nodig (in Bundestag en Bundesrat) maar dat gaat in één lezing, dus zonder tussentijdse verkiezingen. Hierdoor kon er dus voor de installatie van de nieuwe Bundestag nog snel een grondwetswijziging worden doorgevoerd, waar dat nu niet meer zomaar zal lukken. Want Die Linke en de AfD hebben sinds de afgelopen verkiezingen namelijk samen een voldoende minderheid om een grondwetsherziening te blokkeren. Die eerste partij wordt al sinds de hereniging als niet-koalitionsfähig beschouwd en de AfD sinds haar ontstaan evenmin.

De nieuwe Bundestag moet binnen een maand geïnstalleerd worden; in de praktijk wordt die termijn maximaal benut. Die periode van dertig dagen is sinds 1949 gaan werken als een formatiemaand: het systeem voorziet in een bonus als de onderhandelingen in die maand zijn afgerond. De nieuwe Bundestag kan dan immers beginnen met het kiezen van de nieuwe Bundeskanzler, die daarna een (bijna altijd helemaal uitonderhandelde) lijst van ministers voordraagt voor benoeming door de Bundespräsident. Is het na die maand niet gelukt, dan kan de nieuwe Bundestag wel eens gaan botsen met de oude regering: niet goed voor de stabiliteit.

De stabiliteit van het Duitse politieke systeem is vooral te danken aan de twee traditionele volkspartijen: de CDU (voor Beieren de CSU) en de SPD. Sinds de vestiging van de Bondsrepubliek in 1949 haalden die twee samen altijd een ruime meerderheid, tussen 1965 en 1976 zelfs meer dan 90% van de zetels. Sindsdien is de trend echter dalend. In 2017 behaalden ze nog 56%, in 2021 nog 55%, en nu nog 52% van de zetels.

De coalitievorming is al sinds 1982 (het begin van het tijdperk-Kohl) overzichtelijk: het blok van de christendemocratische CDU/CSU en de liberale FDP enerzijds en dat van de sociaaldemocratische SPD en Groenen anderzijds strijden om een meerderheid, waarbij Die Linke en AfD zijn uitgesloten als coalitiepartner. Halen die beide blokken geen meerderheid, dan komt er een grote coalitie van christendemocraten en sociaaldemocraten samen.

De coalitievorming van 2021 was interessant omdat die als eerste van dit patroon afweek: er kwam een Ampel (stoplicht) van SPD (rood), Groenen en FDP (geel). Dat experiment wordt in Duitsland als niet geslaagd beschouwd: de coalitie kwam voortijdig ten einde. Beide genoemde blokken haalden geen meerderheid en de twee (inmiddels niet meer zo) grote partijen gingen onderhandelingen aan. Die gesprekken zijn verregaand geïnstitutionaliseerd: zestien werkgroepen richtten zich gedisciplineerd op het bereiken van overeenstemming. Dat gaat hard tegen hard, maar het is niet de bedoeling dat ze onderweg tot de conclusie komen dat de samenwerking onhaalbaar is, zoals in Nederland wel gebeurd is. Er is immers geen alternatief, anders dan nieuwe verkiezingen of een minderheidsregering. Dat wordt in Nederland al ongewenst gevonden, maar in Duitsland is dat zozeer een nachtmerriescenario dat de achterbannen van de regeringspartijen ondanks gemor toch steeds instemmen met deelname van hun partij, zelfs al is het in een grote coalitie.

Bij de eerste grote coalitie, in 1966, waarschuwde de beroemde Duitse schrijver Günter Grass de aantredend vice-Bundeskanzler Willy Brandt (SPD) dat hij een rothuwelijk aanging (met CDU/CSU). Der Spiegel plaatste nu op de voorpagina een mooie tekening waarop aankomend Bundeskanzler Merz en vice-Bundeskanzler Klingbeil vastgebonden zijn met hun ruggen tegen elkaar. Of de samenwerking tussen hun partijen de trend van hun dalende zeteltal zal keren, zullen we op zijn laatst in 2029 zien.

Peter Bootsma schrijft over naoorlogse politieke geschiedenis.

• 1) 

  Peter Bootsma, ‘Coalitievorming – Een vergelijking tussen Duitsland en Nederland’ (Boom, 2017)