Het grondwettelijk hof als geschilbeslechter bij verkiezingen?

De contourennota constitutionele toetsing zet het kabinetsplan uiteen om het toetsingsverbod gedeeltelijk op te heffen en een grondwettelijk hof in te stellen. De nota heeft al meerdere reacties teweeggebracht, zeker ten aanzien van het onderscheid dat gemaakt wordt tussen klassieke en sociale grondrechten. Nog weinig aandacht is er echter besteed aan mogelijke overige rollen voor het grondwettelijk hof, die het kabinet laat onderzoeken. Ik richt mij op een van deze te onderzoeken taken: geschillen beslechten die ontstaan naar aanleiding van verkiezingen.

De rechter en verkiezingen is een lastige combinatie. Vermeende ‘rechterlijke inmenging’ in het verkiezingsproces kan invloed hebben op het vertrouwen van de burger in het democratische stelsel. Een voorbeeld hiervan is de recente Roemeense uitspraak waar het Constitutioneel Hof de presidentsverkiezingen ongeldig verklaarde. Deze uitspraak is niet onomstreden gebleven: critici beschouwen de ongeldigverklaring als ondemocratisch. Deze kwestie legt de spanning tussen democratie en de rechtsstaat bloot – de ‘wil van de kiezer’ kan tegenover de rechter worden gezet.

Huidige verkiezingbeslechtiging in Nederland

In Nederland ontbreekt de rechter grotendeels bij verkiezingsgeschillen. Het vertegenwoordigende orgaan (gemeenteraden, provinciale staten, de Eerste en de Tweede Kamer) velt zelf een eindoordeel over de uitslag van verkiezingen. Het idee van de parlementaire autonomie ligt hieraan ten grondslag. Het orgaan beslist of benoemde kandidaten toegelaten kunnen worden als lid en dus voldoen aan de vereisten (leeftijd, nationaliteit, geen incompatibiliteiten, niet ontzet uit het kiesrecht). Dit ‘geloofsbrievenonderzoek’ is grondwettelijk vastgelegd voor de Tweede en Eerste Kamer in artikel 58. De uitkomst kan zijn dat er een hertelling of herstemming dient plaats te vinden. De beslissingen van de volksvertegenwoordiging zijn definitief.

Tijdens het verkiezingsproces kunnen geschillen door een stembureau worden behandeld. Kiezers kunnen onregelmatigheden melden bij het betreffende stembureau, het gemeentelijk stembureau en het centrale stembureau. Beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in eerste en enige aanleg, staat in bepaalde gevallen tijdens het proces open, bijvoorbeeld voor de geldigheid van kieslijsten. Het eindoordeel van het vertegenwoordigende orgaan over de geldigheid van de stemming kan echter niet bij de rechter aangevochten worden.

Kritiek en adviezen

Internationaal bezien vormt het Nederlandse proces van verkiezingsgeschillen beslechten, door de afwezigheid van beroep bij een rechter, een uitzondering. Dit is niet zonder kritiek gebleven. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft uitspraak gedaan over het beslechten van verkiezingsgeschillen in de zaken Mugemangango t. België en, recentelijk, Gunnarson/Norðdahl t. IJsland. Daar stelde het EHRM vast dat eerlijke verkiezingen, zoals gewaarborgd in artikel 3 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), een eerlijk, objectief en onderbouwd proces vereisen voor het oplossen van verkiezingsgeschillen. Een onafhankelijke en onpartijdige instantie in dit proces – alhoewel niet noodzakelijk – draagt bij aan effectieve rechtsbescherming. Ook de Venetië Commissie acht onafhankelijke geschilbeslechting wenselijk. Haar rapport over verkiezingsgeschillen is kritisch ten aanzien van landen waar geen beroep openstaat na een beslissing van het parlement. De OVSE heeft al meermaals aangedrongen dat Nederland moet overwegen om beroep tegen de eindbeslissing van het vertegenwoordigende orgaan mogelijk te maken. ¹⁾

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van een onafhankelijke instantie als geschilbeslechter. In haar advies staat dat de Afdeling bestuursrechtspraak hiervoor geschikt zou zijn, gezien de bestaande rol van deze bestuursrechter bij het behandelen van verkiezingsgeschillen die zich eerder in het proces voordoen. In de literatuur wordt deze optie voor beroep bij Afdeling bestuursrechtspraak, na een besluit door het vertegenwoordigende orgaan, ondersteund. ²⁾ Desalniettemin stelt Trapman dat de mogelijkheid om in beroep te gaan slechts dient toe te komen aan kandidaten, niet kiezers, wanneer evidente onregelmatigheden zich voordoen. Een laagdrempelige route naar de rechter moet namelijk niet een optie worden om simpelweg onvrede te uiten over de vastgestelde verkiezingsuitslag.

Een langdurige geschillenprocedure kan de legitimiteit van de volksvertegenwoordiging aantasten. Het spoedig vastleggen van de verkiezingsuitslag waarna de nieuwe volksvertegenwoordiging kan aantreden draagt bij aan het vertrouwen in het gehele verkiezingsproces. Waar de invoering van uitgebreide beroepsmogelijkheden bijdraagt aan rechtsbescherming, tornt het mogelijk aan het vertrouwen in het democratische proces. De Amerikaanse presidentsverkiezingen in 2020, waar tientallen zaken zijn onderzocht en beslecht, tonen aan hoe veelvuldige rechtszaken het vertrouwen in de democratie kunnen ondermijnen.

Vervolgvragen

Er is evident steun voor het invoeren van een beroepsmogelijkheid bij de rechter voor verkiezingsgeschillen. Nu dient gekeken te worden of het voorgestelde grondwettelijk hof de geschikte instantie daarvoor is. Dit roept een aantal vragen op: wie zou een klacht bij het hof kunnen indienen? Over welke kwesties? Op welk moment? En, waarom zou het grondwettelijk hof geschikter zijn dan de Afdeling bestuursrechtspraak? Onderzoek naar deze taak voor het grondwettelijk hof dient voldoende oog te hebben voor de kwetsbare positie van een rechterlijke instantie bij de beoordeling van verkiezingsgeschillen. Uiteindelijk is vertrouwen in het hof cruciaal – zonder legitiem gezag worden beslissingen niet geaccepteerd.

• 1) 

  Eindrapport OVSE/ODIHR Verkiezingswaarnemingsmissie Nederland, Parlementsverkiezingen 2010 https://www.osce.org/files/f/documents/e/a/71251.pdf; Eindrapport OVSE/ODIHR Verkiezingswaarnemingsmissie Nederland, Parlementsverkiezingen 2017 https://www.osce.org/files/f/documents/c/6/322761.pdf; Eindrapport OVSE/ODIHR Verkiezingswaarnemingsmissie Nederland, Parlementsverkiezingen 2021 https://www.osce.org/files/f/documents/d/4/493360.pdf.
• 2) 

  • A. 

    Mulder e.a., ‘Verkiezingsgeschillen in Nederland. Keurt de slager zijn eigen vlees?’, NJB 2021, p. 829-835; L.S.A. Trapman, ‘Kiesrecht, verkiezingen en verkiezingscampagnes’, Deventer: Wolters Kluwer 2024, p. 388-391; J.W.L. Broeksteeg, ‘Onpartijdigheid in verkiezingsgeschillen’, annotatie bij EHRM 16 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0416JUD002415922 (Gunnarsson en Norddahl t. IJsland).