N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Nederland Commissieland: over de aanhoudende bestuurlijke populariteit van adviescommissies
Vorige maand presenteerde de Commissie Regulering van werk (gemakshalve de Commissie Borstlap) haar advies over de toekomst van de arbeidsmarkt aan het kabinet. Een zware commissie bestaande uit wetenschappelijke experts, met aan het hoofd Hans Borstlap, voormalig raadsadviseur en oud-topambtenaar met het fijne gevoel voor de politieke en bestuurlijke verhoudingen en gevoeligheden op het thema.
De communis opinio is dat het rapport van de commissie goed is ontvangen. Maar wat is “succes” eigenlijk, van zo’n commissie? Voor een adviescommissie hoeft succes niet te betekenen dat alle betrokken partijen en commentatoren onverdeeld positief zijn over alle voorgestelde maatregelen. Succes is veeleer dat het rapport en de reacties erop een politieke en bestuurlijke weg open hebben gelegd om het stelstel van arbeidsregulering drastisch te veranderen. De commissie heeft zijn taak vervuld: er heerst een zekere onvermijdelijkheid van ingrijpende hervormingen in het arbeidsrecht, een onvermijdelijkheid die dit kabinet op eigen houtje niet zou hebben kunnen creëren.1
Adviescommissies als onderdeel van het policy advisory system
In Nederland vormen adviescommissies een belangrijk onderdeel van het bestuurlijk instrumentarium dat gericht is op depolitisering van ingewikkelde en splijtende beleidsvraagstukken.2 Andere instrumenten zijn bijvoorbeeld het ambtelijk apparaat zelf, adviesorganen, belangengroepen, denktanks, partijgebonden wetenschappelijk instituten en externe beleidsadviseurs. Samen vormen zijn wat in de internationale bestuurskundige literatuur het “policy-advisory system” genoemd wordt.3 In Nederland kent de adviescommissie traditioneel een prominente plek in het beleidsadviesstelsel van het verzuilde poldermodel.4
Sinds het eind van de jaren 1990 zijn sommige instrumenten van het traditionele verzuilde poldermodel onder druk komen te staan, zoals het uitgebreide stelsel van adviesraden en overlegorganen.5 Het resultaat was een herstructurering van het adviesstelsel en de opheffing en samenvoeging van verschillende organen. Door bestuurders werd de veelheid aan adviesorganen als lastig en vertragend gezien, en vaak kwam de legitimiteitsvraag naar boven. Ook was er behoefte aan meer helderheid, want veel van de oude adviesorganen en raden werden gezien als enigszins troebel: overleg en advisering liep door elkaar in de rolopvatting, adviseur en geadviseerde zaten door elkaar aan dezelfde tafel, en expertise en deelbelangvertegenwoordiging liep door elkaar in de samenstelling van veel organen. Als onderliggende verklaringen voor druk op de permanente adviesorganen zijn onder andere veranderde elite-achterbanverhoudingen, Europeanisering en de versnippering van het politieke landschap aangewezen.6
Blijvend populair
Opvallend is echter dat het instrument van de adviescommissie juist populairder lijk te zijn geworden. Een greep uit de adviescommissies die in 2019 zijn ingesteld: De Adviescollege stikstofproblematiek (commissie Remkes), de Adviescommissie uitvoering Toeslagen (commissie Donner), de Adviescommissie Implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering, de Adviescommissie bijzondere situaties die adviseert over hulp aan benadeelden in schrijnende situaties in de Groninger gaswinningsproblematiek, de Commissie Herijking Canon van Nederland, de Commissie begaafdheid PO en VO, en de Commissie participatie en governance luchtvaart.
Wat verklaart nu de populariteit van de ad hoc adviescommissie in vergelijking met andere depolitiserende adviesinstrumenten? In tegenstelling tot permanente adviesorganen, heeft de tijdelijke adviescommissie voordelen voor bestuurders. De commissie wordt ad hoc ingesteld en is dus “van de minister”: de specifieke opdrachtformulering en de samenstelling zijn in handen van de bewindspersoon en na oplevering van het advies houdt de commissie op te bestaan. Er is dus ook geen institutionele status of machtsbasis van de commissie die verder reikt dan de door de bestuurder geformuleerde vraagstelling. Met name de keuze van de voorzitter weegt zwaar. De commissie ontleent haar status voor een belangrijk deel aan de naam en de statuur van de voorzitter. Bewindspersonen kunnen hier gebruik van maken. Door een voorzitter te kiezen met een bepaald gezag kan duidelijk worden gemaakt dat de kwestie waarover de commissie zich buigt voor deze bewindspersoon zwaar weegt.
Doorwerking
Hebben adviescommissie effect? Schultz deed onderzoek naar de doorwerking van het werk van commissies en kwam tot de volgende inzichten. In twee derde van de gevallen (68%) hebben commissies effect op de gedachtevorming op bestuurlijk en ambtelijk niveau binnen de rijksdienst en in ruim de helft van alle gevallen ook de gedachtevorming in de politiek beïnvloeden. Van een kwart van de commissies (25%) is de invloed ook in politieke besluitvorming terug te zien. Commissies brengen in algemene zin nauwelijks enige vorm van effecten te weeg in een breder maatschappelijk perspectief, bijvoorbeeld als het gaat om de media of om wetenschappers en andere experts. Algemeen genomen heeft het werk van commissies met name effect binnen het openbaar bestuur en dus zijn commissies klaarblijkelijk vooral voor het functioneren van de overheid zelf van belang.7
Tenslotte: tovermiddel voor de democratie
Ad hoc commissies waren in trek in de hoogtijdagen van het verzuilde consensus-bestuur, en zijn dat in de huidige gefragmenteerde en gepolariseerde politieke landschap nog steeds. Waar de politiek verdeelt, wijst de commissie de weg. Nu de behoefte aan externalisering en depolitisering van advies bij bestuurders onverminderd hoog is, en permanente adviesorganen minder aantrekkelijk zijn geworden vanwege de lagere mate van grip aan de kant van bestuurders, is de bestuurlijke aantrekkelijkheid van de ad hoc adviescommissie alleen maar groter geworden. Of, zoals Ed Nijpels, zelf veelvuldig commissievoorzitter het recent formuleerde: “Politici bestrijden elkaars ideeën, maar de commissie is het tovermiddelmiddel van de democratie.”8
Prof. Caspar van den Berg is hoogleraar Global and Local Governance aan de Campus Fryslân van de Rijksuniversiteit Groningen.
Michael Mekel is coördinerend adviseur bij de Raad voor het Openbaar Bestuur.
-
1)Dit lukt niet bij alle commissies, zie bijvoorbeeld de beschouwing op het eindrapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel: Schinkelshoek, J. en A.W. Heringa (red.) (2019) Groot onderhoud of kruimelwerk: Ongevraagd commentaar op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Den Haag: Montesquieu Instituut.
-
2)
-
M.Schultz (2010) De Commissie, Den Haag: Boom
-
-
3)C.F. van den Berg (2017) Dynamics in the Dutch policy advisory system: externalization, politicization and the legacy of pillarization. Policy Sciences 50, 63–84.
-
4)F.M. van der Meer, C.F. van den Berg, Ch. van Dijck e.a., "Consensus Democracy and Bureaucracy in the Low Countries", Politics of the Low Countries, 1, (2019):27-43
-
5)Wim Derksen, Adviesraden, wat heb je eraan? 27 oktober 2016. www.wimderksen.com/2016/10/27/adviesraden-wat-heb-je-eraan/
-
6)C.F. van den Berg (2019) 'Globalisering, consensusbestuur en de regio: naar een nieuwe maatschappelijke en bestuurlijke ordening?', Bestuurskunde 2019-2, p. 7-14.
-
7)
-
M.Schultz (2010) De Commissie, Den Haag, Boom: p. 112-113.
-