Niet een Parlementair Onderzoek, maar een Onafhankelijke Raad voor het Overheids-functioneren

Dat de Tweede Kamer zelf een onderzoek wil doen naar de uitvoering van overheidsbeleid is onverstandig. Vanwege haar medeverantwoordelijkheid voor de huidige uitvoeringscrises kan de Kamer dat beter overlaten aan een onafhankelijke instantie, zoals een op te richten onafhankelijke raad voor het overheidsfunctioneren.

Waarom is dat beter? Natuurlijk, ook ambtenaren en uitvoeringsinstanties maken fouten waardoor burgers en ook zij zelf in grote problemen raken. De irritatie en verbazing bij burgers, media en politiek is zo groot dat het haast onmogelijk lijkt dat er geen onkunde of, erger, kwade bedoelingen achter schuil gaan. Woorden als bestuurlijk onvermogen, knulligheid en zelfs ambtelijk sadisme worden in oplopende graad van hevigheid gebruikt om de veronderstelde ambtelijke wanprestaties te kunnen duiden en verklaren. Een eerste verklaring is dat de (ambtelijke) uitvoering is geraakt door bezuinigingen na de bankencrisis van 2008, door een fixatie op permanente ambtelijke reorganisaties, door een overmatig vertrouwen op ICT-toepassingen en door het uit het oog verliezen van de menselijke maat.

Maar deze ontwikkelingen hebben wortels veel verder terug dan 2008. Zij speelden ook al tijdens de kabinetten Lubbers en eigenlijk ook veel verder terug in de tijd. Het lijkt op het eerste gezicht met een wat gechargeerde vergelijking een bureaucratisch monster van Frankenstein. Een monster dat gecreëerd is door de politiek, om de gechargeerde vergelijking maar iets verder door te trekken. Het monster heette niet Frankenstein maar was gecreëerd door Frankenstein, niet geheel onbelangrijk in ons betoog zoals hieronder duidelijk zal worden.

Tweede Kamer medeverantwoordelijk

De politiek, en vooral de Tweede Kamer, hebben een belangrijke verantwoordelijkheid voor het uitvoeringsfalen. Dit is niet volslagen onbekend, maar de oorzaken blijven wat op de achtergrond. Ook het rapport Donner over de toeslagenaffaire bij de belastingdienst gaat uitvoerig op die verantwoordelijkheid in. Maar ook bij de UWV, Defensie, Veiligheidsketen en andere uitvoeringsuitvoeringsorganisaties doet zich exact dezelfde problematiek voor. De politieke besluitvorming zorgt voor allerlei opeengestapelde eisen en wensen die een gedegen uitvoering compliceren en frustreren. Dit met alle negatieve consequenties van dien voor burgers en in het verlengde de overheid zelf. Die politiek reageert ook weer automatisch op een al dan niet doordachte roep uit de samenleving om strenger op te treden (zie de Bulgarencrisis) of juist iets meer te doen.

De bestuurlijke implicaties wil of kan men in de haast en als gevolg van scoringsdrift en het politieke spel om zich te profileren niet overzien. Daarmee ontstaat een haast astmatische politieke bemoeienis waarbij een structurele en continue aandacht voor uitvoeringskwaliteit ontbreekt. Dat maakt de politiek in hoge mate medeverantwoordelijk voor een uitvoeringscrisis. Maar in plaats van de hand in eigen boezem te steken, wordt bij uitstek gewezen naar het ambtelijk apparaat. Wie anders dan de ambtenaren zijn het immers die deze regelingen uitvoeren, naar dieperliggende oorzaken zoeken is ingewikkeld. Gelukkig wordt, zeker naar aanleiding van de recente affaires en het aanstaande parlementaire onderzoek, wel vaker aandacht gevraagd voor de achterliggende (politieke) oorzaken. Die oorzaken van dat Parlementair falen wegnemen is veel lastiger gegeven de institutionele houdgreep waarin de Kamers zichzelf houden.

Zelfreflectie

Natuurlijk is het altijd goed dat de Tweede Kamer aan zelfreflectie wil doen. Echter de slager moet niet zijn eigen vlees keuren. Leden van het parlement zouden kunnen zeggen dat zij niet in de Kamer zaten toen dergelijke onwerkbare eisen werden gesteld aan uitvoeringsorganisaties. Maar dat is wat te gemakkelijk. Immers, ze laden de verdenking op zich partijgenoten te beschermen en politieke rekeningen te willen vereffenen. Dit hoeft weinig te zeggen over de diepere bedoelingen en betrouwbaarheid van betrokken Tweede Kamerleden, maar alleen al de schijn is verkeerd. Het tast de legitimiteit van het de Kamer in de samenleving aan. Toch is het goed inhoudelijk onderzoek te doen om lessen voor de toekomst te trekken. Niet valt uit te sluiten dat politici in de toekomst onhaalbare uitvoeringseisen zullen stellen.

Niets is ook volksvertegenwoordigers vreemd. Helaas worden ook dan exacte consequenties pas over enkele jaren duidelijk worden met nieuwe parlementaire onderzoeken in het verschiet. Laten we hopen dat nu al lessen getrokken kunnen worden om parlementair en uitvoeringsfalen te voorkomen. Maar en dat brengt ons tot een kernpunt van ons betoog, dat zou dan wel onafhankelijk onderzoek moeten zijn, vooral ook onafhankelijk ten opzichte van de politiek in het algemeen en de Tweede Kamer in het bijzonder. Dit betekent dat het onderzoek zeker niet door de Tweede Kamer zelf moet worden verricht. Dat verlaagt de acceptatie van de resultaten en verhoogt het maatschappelijk wantrouwen richting de politiek.

Naar een onafhankelijke Raad voor het Overheidsfunctioneren

Wat is dan de oplossing? Wellicht zou dit onderzoek uitgevoerd kunnen worden door de Eerste Kamer, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer, maar ook deze instanties zijn eerder betrokken geweest bij de analyse en beoordeling van de uitvoeringsproblemen. Hun bevindingen zouden, wellicht ten onrechte, als gekleurd kunnen worden gezien. Voor een volledige onafhankelijkheid zou er beter een (permanente) Onafhankelijke Raad voor het Overheidsfunctioneren in het leven moeten worden geroepen. Dit naar het voorbeeld van de Onafhankelijke Onderzoeksraad voor de Veiligheid om zo iedere schijn van partijdigheid te vermijden. Het advies van die nieuwe raad kan voor het benodigde legitimiteit en draagvlak zorgen en een spiegel voor houden aan politiek en bureaucratie. Dit veronderstelt wel dat deze raad zorgvuldig is samengesteld zonder dat (partij) politieke rekruteringscriteria doorslaggevend zijn.

Gerrit Dijkstra is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Frits van der Meer is bijzonder hoogleraar 'Comparative public sector and civil service reform' aan de Universiteit Leiden.