Formaties in gemeenten: meer cultuurverschil dan politieke conflict

Het is nog maar kort geleden dat een informateur alleen optrad bij de totstandkoming van een nieuw kabinet. Daar kennen wij de informateur intussen in soorten. Hij (of zij) kan optreden als verkenner en dus aftasten welke coalitie de meeste kans van slagen heeft. Dat is een karwei dat doorgaans niet al te veel tijd in beslag neemt. Hij kan ook aan het werk gaan om, samen met geselecteerde partijen, het proces van onderhandelingen te leiden dat moet uitlopen op een regeerakkoord en daarmee een nieuw kabinet. Als bekend, kan dat in Den Haag een hele hoop tijd nemen.

Het fenomeen ‘informateur’ was in de Nederlandse gemeente een onbekend (en onnodig?) verschijnsel tot 2002. Toen behaalde Pim Fortuijn in Rotterdam bij de raadsverkiezingen een dramatische overwinning, primair ten koste van de tot dan toe dominante Partij van de Arbeid. Ook andere partijen verloren aan Leefbaar Rotterdam. Elders had de stroming ‘Leefbaar’ ook al aanzienlijk succes gehad, maar dat was geen reden geweest de vorming van colleges op een nieuwe manier op te zetten.

De informateur als vredestichter

In Rotterdam scheen er iets bijzonders te moeten gebeuren: verhoudingen naar vermogen pacificeren en voorzichtig kijken of er een college viel te vormen waarin Leefbaar Rotterdam de hoofdrol zou krijgen. Vast stond dat een college van Leefbaar en de PvdA er niet in zat; tussen die twee viel er even niets te pacificeren. (Ongelukkigerwijs nog steeds niet.) Voor het eerst in de gemeentelijke geschiedenis leidde dat, op initiatief van burgemeester Opstelten, tot aanwijzing van een informateur, in de persoon van de hoogleraar politicologie aan de Erasmusuniversiteit, Rinus van Schendelen. Zijn missie slaagde, doordat hij tussen Leefbaar en de meest voor de hand liggende coalitiepartners (VVD en CDA) de sfeer inderdaad wist te pacificeren. Vervolgens leidde hij zelf de onderhandelingen die leidden tot een programma-akkoord en een nieuw college.

Rotterdam bleef nog wel even de uitzondering. In de jaren erna traden gemeentelijke informateurs wel wat vaker op maar in hoofdzaak nadat er colleges (en dus coalities) uit elkaar waren gevallen. In 2010 heb ikzelf, na zulk een crisis, mogen optreden als ‘formateur’ van een nieuw college in Maastricht, dat voor het eerst sinds de invoering van het algemeen kiesrecht geen christelijke partij bevatte. Een informateur had de onmogelijkheid daarvan na twee dagen van gesprekken vastgesteld.

Inhoud versus cultuur

Overigens was het ook onder die omstandigheden – met een welbewuste keuze van alle betrokken partijen – nog van groot belang tussen de nieuwe partners een goede en constructieve sfeer te scheppen. De verschillen waren als het om de belangrijkste kwesties ging niet overdreven groot, maar de culturele verschillen waren niet gering. Enerzijds fracties die werden gedomineerd door relatief jonge medewerkers aan de universiteit en die vaak van (ver) buiten Maastricht afkomstig waren; anderzijds wat oudere werknemers of ondernemers die uit een door en door Maastrichts milieu kwamen. Het was maar goed dat ik het dialect beheerste; dat leek soms van meer belang te zijn dan kennis van inhoudelijke kwesties.

Statussymbool?

Intussen beginnen informateurs en formateurs een vertrouwd verschijnsel te worden bij de lokale coalitievorming. Voor een deel heeft het veel weg van een statussymbool: wat Rotterdam heeft, moeten wij ook hebben. Dat valt op als de verhoudingen eigenlijk heel duidelijk zijn en er één partij is die weet wat zij wil en die tegelijk groot genoeg is om haar wil door te zetten. Vaak echter is een formatiefase met een ervaren buitenstaander erbij zoal niet noodzakelijk dan toch erg zinvol: er moet eerst gepacificeerd worden en een zekere sfeer geschapen, voordat het gebruikelijke onderhandelingswerk kan beginnen.

Nationaal versus lokaal

Een beslissend belang daarbij vormt, zo ver valt te overzien, het naast elkaar optreden van lokale groeperingen en nationale partijen. Die hebben niet van nature verwantschap met elkaar; nationale partijen reageren vaak nogal wrokkig op succes van ‘lokalo’s’. Die laatsten treden ook niet steeds even subtiel op tijdens verkiezingscampagnes. Twee soorten partijen staan daardoor onwennig en nogal stuurs tegenover elkaar. Daar moet een informateur aan te pas komen.

Soms blijft het daarbij. Als de basis voor een coalitie is gelegd, treedt de informateur-buitenstaander terug en gaan de betrokken fracties zelf met succes aan het werk, zoals in Alphen aan den Rijn. In andere gemeenten gaat het minder eenvoudig. In Den Haag zijn de Groep De Mos, een succesvolle lokale partij, en twee traditionele partijen (VVD en D66) door Hans Wiegel bij elkaar gepraat, maar de coalitie-in-wording vindt het toch verstandiger als de onderhandelingen eveneens door een informateur (dan vaker formateur genoemd) worden geleid. Daarvoor is oud-minister Edith Schippers aangetreden. Rotterdam heeft het heel moeilijk: twee informateurs zijn daar na een kleine maand vastgelopen en nu zijn twee ervaren oud-Kamerleden van VVD en GroenLinks hun pogingen begonnen om de stad alsnog aan een coalitie te helpen. De verkenningsfase is daar nog steeds onderweg. Zulke traagheid, op het Binnenhof niet ongebruikelijk, is in gemeenten uitzondering.

Rotterdam laat trouwens zien dat informateurs die verstand van de inhoud hebben niet per se de meest aangewezen figuren zijn. In het zakelijke onderhandelingsproces kunnen zij uitstekende diensten bewijzen zoals in datzelfde Rotterdam in 2014 is gebleken. De rol van politieke verkenner kan maar het best worden gespeeld door ervaren politici die meer weten van gevoeligheden, oude rancunes en nieuw sfeerbederf dan van wat de stad nodig heeft. Dat komt later wel.

J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut. In 2010 trad hij, na een collegecrisis, op als formateur van een nieuw college van B&W in Maastricht. In 2012 was hij informateur in Wassenaar na een collegecrisis en legde de grondslag voor een nieuw college.