Het gebruik van verantwoordingsinformatie door Kamerleden

Wat zien burgers terug van publieke uitgaven, kan meer resultaat worden gerealiseerd met minder middelen, of hetzelfde resultaat met minder middelen? In 2016 werd de Operatie Inzicht in Kwaliteit gelanceerd, specifiek met het doel om de maatschappelijke waarde van publiek geld te vergroten door meer inzicht in de effecten van beleid te genereren én ernaar te handelen. In het kader van de Operatie werd ook expliciet aandacht besteed aan de toepassing van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet (CW3.1). Dit artikel vraagt als onderdeel van een goede beleidsvoorbereiding een toelichting op de nagestreefde doelen, doeltreffendheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen van alle voorstellen die naar de Kamer worden gestuurd.

Een gedegen en volledige duiding van de in CW3.1 vermelde elementen kan worden gezien als een essentiële vereiste om de verantwoording over beleidskeuzes beter mogelijk te maken, en laat ook toe tijdens en na de uitvoering van het beleid de nodige lessen te trekken over het welslagen van beleid, en eventuele mogelijke verbeteringen. Ook kan worden verondersteld dat het beschikken over dergelijke informatie bijdraagt aan de kwaliteit van het debat, en de te nemen besluiten door de Tweede Kamer. Uit onderzoek door de Tweede Kamer bleek echter dat verantwoordingsinformatie niet altijd goed vindbaar of als zodanig herkenbaar is (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2019), waardoor deze ook niet altijd wordt gebruikt door Kamerleden. Daarom liep onder coördinatie van het Ministerie van Financiën van juni 2020 tot december 2020 een pilot, precies met het doel om de vindbaarheid van CW3.1 informatie te vergroten (Ministerie van Financiën, 2020). Departementen werden verzocht om bij een selectie van nieuwe beleids- of wetsvoorstellen een bijlage op te nemen met daarin de verplichte CW3.1 informatie. De beleidstheorie van de pilot was, onder meer, dat het vergroten van de vindbaarheid van verantwoordingsinformatie Kamerleden in staat stelt om meer gerichte inhoudelijke vragen aan de verantwoordelijke vakministers te stellen en een rijker gesprek hierover te voeren in de betreffende Kamercommissies.

De evaluatie van deze pilot is inmiddels afgerond, en opgeleverd op Verantwoordingsdag. Op basis van een reeks interviews en een automatische kwantitatieve inhoudsanalyse van Kamerstukken werd onderzocht in hoeverre Kamerleden inderdaad direct of indirect verwijzen naar onderdelen in deze toelichting (zoals doeltreffendheid, doelmatigheid), en in welke mate Kamerleden bredere aandacht hebben voor de onderbouwing van beleid. Om goed te kunnen inschatten in hoeverre de pilot ‘vindbaarheid’ een verschil heeft gemaakt, werd ook telkens vergeleken met een selectie van controlecases (dat wil zeggen voorstellen/voornemens die eveneens onder de CW3.1 verplichting vallen, maar die naar de Tweede Kamer zijn gestuurd zonder bijlage).

Ondanks de verwachtingen heeft de pilot niet geresulteerd in een zichtbare instrumentele toename in het gebruik van verantwoordingsinformatie door Tweede Kamerleden. De CW3.1 toelichting lijkt (nog) niet tot hun standaardrepertoire te behoren of deel uit te maken van hun routine. En evenmin heeft de pilot bijgedragen aan meer aandacht in de Tweede Kamer voor onderbouwing van beleid.

Interessant genoeg toonden meerdere bevraagde Kamerleden zich eigenlijk kritisch over het aanbieden van verantwoordingsinformatie in een aparte bijlage. Kamerleden krijgen immers veel informatie toegestuurd, waarbij ze – vaak met hulp van hun fractieondersteuning – keuzes maken in welke informatie ze wel en niet bestuderen ter voorbereiding op een debat of bij het stellen van schriftelijke vragen. Een bijlage blijkt in de praktijk sneller te worden overgeslagen, veelal uit efficiëntieoverwegingen. De vaststelling dat vele bevraagde Kamerleden de bijlage nog niet hadden opgemerkt, is in dat opzicht ook vermeldenswaardig.

Dit gezegd zijnde, bleek vindbaarheid in feite slechts één van de factoren die een rol spelen in het gebruik van verantwoordingsinformatie. De looptijd van de pilot was relatief kort om bestaande routines te doorbreken die Kamerleden en/of hun medewerkers zich in de loop der jaren eigen hebben gemaakt om informatie te doorgronden. Ook werd de nogal technische terminologie soms als een rem gezien op gebruik, zeker voor Kamerleden met minder affiniteit met CW3.1. Verder werd door Kamerleden de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie soms als relatief laag gezien, waardoor de inhoudelijke meerwaarde ook als beperkt werd beschouwd.

Naast elementen die direct zijn te relateren aan de toelichting, is uiteraard ook de politieke context van belang. CW3.1 gaat uit van het idee dat het aanbieden van meer en betere kennis en informatie over de onderbouwing van beleid bijdraagt aan betere besluiten. In sommige situaties heeft de politieke logica echter de overhand, en is er volgens Kamerleden niet altijd ruimte voor een inhoudelijk debat of politieke wil om het voorstel op basis van inhoudelijke argumenten aan te passen. Dit is vooral het geval wanneer een onderwerp ‘hoog politiek’ van aard is of afspraken al vastliggen (bijvoorbeeld in het Regeerakkoord). Dit geldt ook voor gevallen waarin de urgentie van de problematiek hoog is en de noodzaak wordt gevoeld om snel tot actie over te gaan, ook als evidence beperkt is of zelfs ontbreekt. In het onderzoek werd verder duidelijk dat Kamerleden CW3.1 informatie niet altijd en uitsluitend met rationele motieven gebruiken met als doel om tot inhoudelijk beter besluitvorming te komen, maar ook kunnen inzetten als politiek en strategisch instrument.

Ondanks het vastgestelde beperkte gebruik werd de pilot ‘vindbaarheid’ door zo goed als alle bevraagde Kamerleden wel gezien als een nuttige stap in een bredere beweging binnen de Tweede Kamer richting ‘evidence-informed policymaking’. Meerdere Kamerleden onderstreepten dan ook dat de aandacht voor verantwoordingsinformatie hoog dient te worden gehouden binnen zowel de Tweede Kamer als in departementen, en gaven aan dat het nuttig is verder te exploreren hoe de rationele logica achter CW3.1 beter kan worden vervlochten met de politieke rationaliteit die vaak kenmerkend is voor besluitvormingsprocessen.

Het volledige rapport met alle gedetailleerde bevindingen, inclusief suggesties om het gebruik van verantwoordingsinformatie te bevorderen, kan hier worden geconsulteerd.

Valérie Pattyn is Universitair Docent aan het Instituut Bestuurskunde van Universiteit Leiden. Maarten Noordink is partner en senioradviseur bij KWINK groep.

Meer info over de studie

De studie werd uitgevoerd door een team van onderzoekers aan Universiteit Leiden-Instituut Bestuurskunde, KWINK groep, en NSOB. Volledige referentie van de studie:

Pattyn V., Noordink M., Modderman P., Cohn R., De Groot M., Braun C., Van der Steen M. (2021). Evaluatie gebruik bijlage CW3.1 door Tweede Kamer. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van Ministerie van Financiën. Den Haag.

Verdere referenties:

Ministerie van Financiën (2020). Voortgangsrapportage Operatie Inzicht in Kwaliteit. Kamerbrief met kenmerk 2020-0000049848 van 3 april 2020 Kamerstuk 31 865, nr. 168. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2019). Rapportage Onderbouwing van beleid. Het belang van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 om de regering te controleren. Dienst Analyse en Onderzoek. Vaste Commissie voor Financiën.