Een zakenkabinet: ideale oplossing of onwenselijke fictie?

Tijdens de informatie hebben verschillende fractievoorzitters van kleine partijen, zoals Caroline van der Plas (BBB), Sylvana Simons (BIJ1) en Thierry Baudet (FVD), aangegeven interesse te hebben in de formatie van een ‘zakenkabinet.’ Wat dit daadwerkelijk betekent is voor veel mensen onduidelijk, zeker met ‘rondvliegende’ losse termen ‘bewindslieden met kennis van zaken’. Wat is een zakenkabinet eigenlijk, hoe ziet dit er in de praktijk uit en wat zijn de argumenten voor, en tegen? De mogelijkheid van een zakenkabinet in Nederland lijkt voorlopig onhaalbaar, of zelfs algeheel onmogelijk, maar verstand van zo’n ploeg ‘vakministers’ is desondanks waardevol.

Ten eerste is er niet een eenduidige bepaling van wat dit woord betekent. De primaire definitie stelt dat een zakenkabinet een ministersploeg is die alleen lopende zaken behartigt in afwachting van nieuwe verkiezingen. Dit is echter niet het idee van een zakenkabinet dat rondzingt in de publieke ruimte. In deze invulling is een zakenkabinet een extraparlementair kabinet dat (vrijwel) geheel bestaat uit gespecialiseerde ministers zonder binding met politieke partijen, zoals succesvolle ondernemers, ambtenaren of hoogleraren. Deze opvatting komt in essentie neer op een kabinet bestaande uit ‘technocraten.’

De voorstanders van deze kabinetsvorm vinden inspiratie in andere landen waar technocratische overgangskabinetten voorkomen. Zo had Oostenrijk in 2019 gedurende een half jaar het (ambtenaren)kabinet-Bierlein als tussenregering tot de verkiezingen. Recenter krijgt het idee lof nu een ‘zakenkabinet’ onder de ‘technocratische’ premier Draghi het politiek instabiele Italië uit de pandemie moet loodsen.

Ook in de Nederlandse geschiedenis zijn ‘vakministers’ niet onbekend. In 1926 werd tijdens de moeizaam verlopen formatie enige tijd overwogen om een zakenkabinet te vormen bestaande uit ambtenaren. Uiteindelijk kwam er een kabinet waarin naast apolitieke figuren ook enkele politici zaten, onder wie minister-president De Geer.

Zeker in de 19^e eeuw en daarna bestonden kabinetten in Nederland voor grote delen uit ‘professionals’ zonder algeheel politieke achtergrond. Tot 1948 waren vrijwel alle ministers van Buitenlandse Zaken diplomaten en werden voor Oorlog en Marine meestal officieren benoemd. Ook op Waterstaat kwam vrijwel altijd een minister met specifieke waterstaatkundige kennis. Wetende dat het al langer praktijk was ‘experts’ in te stellen, wat zijn de argumenten voor het instellen van deze ministers en dit percentage aan ‘vakministers verhogen tot het maximum?

Voor veel mensen is de inmenging van beroepspolitici nog steeds een doorn in het oog. Hen wordt politieke koehandel verweten, omdat zij niet kiezen voor het aanstellen van experts op een specifiek beleidsterrein. Zo ging Stef Blok (VVD) van minister van Wonen en Rijksdienst (2012) naar Veiligheid en Justitie (2017), Buitenlandse Zaken (2018) en nu Economische Zaken (2021). Van expertise op al deze terreinen kan moeilijk spraken zijn. Voorstanders van een zakenkabinet bekritiseren deze roulatie, waarbij ministers gespecialiseerde kennis missen. Dit betreft niet alleen maar ‘theoretische’ of ‘dossier’ kennis. Ook wordt gewezen naar het feit dat politieke ministers de link missen met wat er in de praktijk (op de werkvloer) eigenlijk aan de hand is, met daarbij weinig oog voor het gat tussen beleidsvorming en uitvoering (een in toenemende mate breed gedeelde zorg na de toeslagenaffaire en het recente rapport van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties).

Daarnaast wordt gesteld dat een zakenkabinet het land daadkrachtiger kan besturen, met minder politiek gesteggel, dat de aanpak van bijvoorbeeld een wooncrisis dwarsboomt. In tijden van politieke instabiliteit lonkt het zakenkabinet daarom als ‘landsstuurman’ die de boel gedaan krijgt. Het adagium ‘dat het land nu eenmaal bestuurd moet worden’ plakt hier eeuwig aan vast.

Critici stellen hiertegenover dat deze ‘apolitieke’ kabinetsvormen in de praktijk fictie zijn. En daarbovenop ten hoogste ongewenst. Zij stellen dat in Nederland vaak gemengde kabinetten bestaan (denk aan Kok I met CPB-directeur Zalm, Balkenende IV met de hoogleraren Plasterk en Cramer en Rutte III met hoogleraar Grapperhaus en diplomate Kaag), maar dat deze met goede rede nooit volledig ‘extraparlementair’ zijn. Kabinetten hebben namelijk een parlementaire (politieke) basis nodig. Zo zijn ook in het ‘zakenkabinet van de technocraat Draghi maar 8 van de 23 ministers en 3 van de 35 staatssecretarissen als het ware ‘onafhankelijk’ (niet verbonden aan een partij).

Politiek en parlement zijn bovendien terreinen met eigen regels en een eigen dynamiek, waarbij alleen vakkennis veelal niet volstaat. Daarnaast is homogeniteit een voorwaarde voor kabinetsbeleid. Ministers moeten gezamenlijk tot standpunten komen en dus politieke keuzes maken. Een minister met gespecialiseerde kennis over defensie zal ook op het gebied van zorg mee moeten beslissen. Het is een illusie dat je personen met uiteenlopende politieke voorkeuren bij elkaar kunt zetten en dat er vervolgens ongekleurd beleid is te verwachten. Alleen al door het maken van keuzes worden ministers politieke figuren en wordt een kabinet 'politiek'.

Daarnaast stellen tegenstanders dat democratie juist gaat om het maken van keuzes. De beleidskeuzes moeten gemaakt worden door hen die ook politieke strijd leveren over welke richting beleid volgens verschillende groepen burgers moet krijgen. Een conceptualisatie van de politiek als een machine van technocraten die het objectief ‘juiste’ beleid moet uitvoeren veronderstelt dat dit ook daadwerkelijk bestaat. De praktijk is echter dat de samenleving het veelal niet eens is over de ‘juiste keuze’ en bij gebrek aan de aanwezigheid van Plato’s alwetende filosoof-koning (oftewel Plato’s alwetende technocratenkabinet) we de democratie maar hebben ingevoerd om tot consensus te komen.

De meningen over de nood voor zakenkabinetten lopen dus sterk uiteen. Er valt weinig tegen in te brengen dat het goed is als ministers verstand hebben van het beleidsterrein waar zij leiding over geven. Maar of dit noodzaakt dat ministers geen politieke kleur kennen is verre van zeker.

De voorlopige uitkomst van het debat over het zakenkabinet lijkt een compromis tussen de twee kampen; gemengde kabinetten van ‘experts’ en Kamerleden die we in de praktijk zien. Toch weer een keurige (ongeplande) Nederlandse polderoplossing.

Douwe Roest is als stagiair-redacteur verbonden aan het Montesquieu Instituut.

Met dank aan prof. dr. Bert van den Braak.