Hoe de Europese Unie (niet) uit elkaar valt

Als de Europese Unie (EU) migrantenstromen niet zou indammen, dan zou ze net als het Romeinse Rijk ten onder gaan, zo waarschuwde Mark Rutte in 2015. Dat was een nogal boude bewering. Het is maar de vraag of migratie een verklaring is geweest voor de val van het Romeinse Rijk. Niettemin kan het nuttig zijn om desintegrerende rijken zoals het Romeinse Rijk, maar ook Oostenrijk-Hongarije en Heilige Roomse Rijk te analyseren om bewust te worden of en hoe de EU zou desintegreren.

De EU heeft immers ook imperiale trekken: zij breidt uit, kent een Byzantijnse wirwar van instellingen en bestuurslagen, bemoeit zich met buitenlands én binnenlands beleid van haar lidstaten en buurlanden, en dat in verschillende mate. Het is echter lastig lessen trekken uit studies van desintegrerende rijken. Die studies leveren namelijk een waslijst van mogelijke verklarende factoren op. Alexander Demandt vond bijvoorbeeld alleen al voor de val van het Romeinse Rijk meer dan tweehonderd verklaringen. Zo’n waslijst geeft weinig inzicht hoe die factoren op elkaar inwerken en welke factoren nu in het geval van de EU van belang zijn.

Desintegratie verklaren

In mijn binnenkort te verschijnen boek European disintegration: A search for explanations (PalgraveMacMillan) ben ik op zoek gegaan naar een goede omschrijving en verklaring van Europese desintegratie. Daarvoor heb ik niet alleen gekeken naar vergelijkende analyses van desintegrerende rijken, maar ook van uiteenvallende federaties en muntunies. Daarnaast heb ik verklaringen voor Europese integratie omgedraaid om te kijken of die zo inzicht zouden kunnen verschaffen in Europese desintegratie.

Stuk voor stuk bleken die verklaringen zo hun problemen te hebben. Dan gold bijvoorbeeld de verwachting dat de EU weer uit elkaar zou vallen in staten. Maar dat hoeft natuurlijk niet. Ze zou in principe ook kunnen splijten in een noordelijke en zuidelijk deel, of juist kunnen opgaan in een nog groter geheel. Bovendien is desintegratie niet alleen een kwestie van volledig uittredende staten, zoals het Verenigd Koninkrijk nu probeert. Desintegratie kan zich ook uiten in het deels onttrekken van allerlei spelers, of dat nu bedrijven, burgers, regio’s of staten zijn, aan Europese regelgeving of afdrachten. Dan holt de EU geleidelijk aan van binnen uit.

Op grond van de verklaring die ik als meest vruchtbaar acht, verwacht ik dat de EU vooral blijft kappen met deze laatste vorm van gedeeltelijke desintegratie. Dat komt allereerst omdat het in de EU lastig is om ontevredenheid te verwerken. Dat komt niet alleen door de veelheid aan betrokken spelers, maar ook door de tegengestelde wensen. De krachtiger roep tot solidariteit in zuidelijk Europa botst immers op de noordelijke terughoudendheid om meer geld met elkaar te delen in de EU.

Voice, loyalty en exit

Daarnaast is de loyaliteit aan de EU relatief beperkt. Zonder de mogelijkheid effectief de stem te verheffen (voice), en met beperkte loyaliteit (loyalty), is uittreding (exit) de uitweg voor ontevredenheid, om het in de termen van de bekende politiek econoom Albert Hirschman te zeggen. Nu gelden de kosten voor volledige uittreding uit de EU als te hoog in veel lidstaten. Die kosten van uittreding zijn niet zozeer hoog omdat de EU zo krachtig of aantrekkelijk is, maar omdat het buiten de EU (nog) beroerder is. Alleen in het Verenigd Koninkrijk was een meerderheid van mening dat de kosten van vooral migratie zwaarder wogen dan de economische voordelen van EU-lidmaatschap. Maar zelfs in Griekenland zag een meerderheid uiteindelijk weinig heil in een toekomst buiten de EU.

De EU kan dus een hoop chagrijn herbergen, zonder dat delen zich volledig aan haar onttrekken, hoewel aan haar grenzen soms (kandidaat-)lidstaten zoals Servië flirten met Rusland en China. Het meest waarschijnlijke scenario is daarom dat de EU blijft doorstrompelen met ontevreden lidstaten die daarom niet langer alle EU-wetgeving naleven, minder aan de EU afdragen of niet aan alle verdere Europese integratie meedoen. Dat geeft echter ook respijt om de EU te versterken.

Dat zou dan vooral moeten komen van EU-spelers die er nog een gat in zien om de EU aantrekkelijker te maken. In die zin is de Franse president Emanuel Macron fascinerend met zijn pleidooien voor Europese soevereiniteit en krachtiger monetaire samenwerking in een land vol van politiek-culturele en sociaaleconomische euroscepsis. Als Macron vooral van de regering en het parlement in Duitsland daarvoor steun ontvangt, en andere lidstaten op weinig alternatieven buiten de EU kunnen blijven rekenen, kan de EU zelfs bescheiden verdere integratiestappen maken.

Hans Vollaard (2018), European disintegration: A search for explanations. Basingstoke: Palgrave MacMillan (https://www.palgrave.com/gp/book/9781137414649).