Bij de presentatie van Geduldig papier, het nieuwe boek van Joop van den Berg over kabinetsformaties en gemeentelijke collegevorming, hield minister van staat Herman Tjeenk Willink een toespraak onder de titel 'Een onvoltooide formatie in 2026'.
Daarin blikt Tjeenk Willink, zelf zevenmaal informateur, terug op zijn eigen ervaringen in de verkenningsfase van formaties. Hij pleit voor een betere publieke verantwoording door informateurs, is kritisch over de koerswijziging tijdens de informatie-Buma en betoogt dat de huidige formatie in feite nog niet is voltooid. Bij een eventuele kabinetscrisis hoeven volgens hem niet automatisch nieuwe verkiezingen te volgen: kiezers zijn geen 'oproepkrachten'.
De volledige tekst van de toespraak is hieronder te lezen.
Toespraak mr. Herman Tjeenk Willink
‘Een onvoltooide formatie in 2026’
Dank voor dit boek.
Het is een waardevolle bijdrage aan de politiek-staatkundige kennis en het collectieve geheugen, die beide de afgelopen decennia sterk zijn afgenomen, hetgeen vooral de politiek opbreekt.
En, het beschrijft in een zeer toegankelijke stijl de ontwikkeling van kabinetsformatie en collegevorming. Eigenlijk geen wonder, want je kunt wel wetenschapper zijn, maar eenmaal als journalist begonnen, blijf je altijd journalist. Dat laatste heeft Joop van den Berg gemeen met onze gemeenschappelijke, helaas overleden, vriend Jan Vis. Beiden waren voor mij bij kabinetsformaties – sinds 1994, toen we gedrieën nog in de Eerste Kamer zaten – vertrouwde raadslieden. Want het informateurschap is een eenzame functie in een omgeving waar ieder – ook letterlijk – partij is.
De presentatie van dit boek nodigt uit tot een paar opmerkingen op grond van eigen ervaringen, met mogelijk nog enige actualiteitswaarde.
Zelf ben ik, hoewel zevenmaal getooid met de naam informateur, eigenlijk altijd – met uitzondering van de geslaagde lijmpoging van Kok II in 1999 – als verkenner opgetreden. Door de partijpolitieke versplintering en polarisatie – op een ‘volatiele’ kiezersmarkt ontlenen partijen hun identiteit steeds meer aan elkaar - is de verkenningsfase steeds belangrijker geworden, maar ook kwetsbaarder. Het verwijderen van de Koning uit de formatie heeft aan die kwetsbaarheid bijgedragen. De procedure voor aanwijzing van een verkenner, of eerste informateur, is minder doorzichtig en minder democratisch geworden, met minder zekerheid over een breed gedragen uitkomst.
Dat zeg ik op grond van eigen waarneming zowel in de oude procedure (met Koningin) als in de nieuwe (zonder Koning). Ik mag er bijvoorbeeld op wijzen dat, wanneer nu de voordracht voor de aanwijzing van een verkenner door de leider van de grootste partij bij de andere (toekomstige) fractievoorzitters niet goed valt – en dat geval zal zich vroeg of laat voordoen - onduidelijk is wat moet gebeuren. Er is immers nog geen nieuwe Kamer, geen gremium waarin het conflict kan worden beslecht. Datzelfde geldt, zoals Joop van den Berg ook aangeeft voor de inhoud van de functie van de verkenner: ‘Een van de belangrijkste richtinggevende functies blijft een zaak van informele afspraak’ (pagina 38). Riskant want de inhoud van de functie bepaalt in belangrijke mate de werkwijze. Als de eerste onduidelijk is, is de kans op misslagen bij de tweede aanzienlijk groter, zoals we bij de informatie Buma hebben gezien. Ik kom op die informatie nog terug.
Zelf heb ik de functie in 1994 voor mezelf als volgt omschreven: De verkenner/informateur moet ervoor zorgen dat de, in die fase betrokken, fractievoorzitters tot een gemeenschappelijke conclusie (positief of negatief) komen, die zij zonder informateur – op eigen kracht – niet kunnen, willen of durven trekken. De functie, aldus omschreven, dwingt de verkenner/informateur tot een zeer systematische werkwijze (van a naar b naar c…en niet van b naar g.). Elke fractievoorzitter moet de uiteindelijk gemeenschappelijke conclusies tegenover zijn eigen achterban kunnen verdedigen en dus kunnen aangeven hoe tot die conclusie is gekomen (respectievelijk de tegenstanders dwingen aan te geven waar ‘de afslag’ werd gemist). De onbepaaldheid van de functie maakt het wenselijk dat de verkenner (maar dat geldt eigenlijk voor elke informateur) in zijn eerste persconferentie toelicht hoe hij zijn functie ziet en wat zijn werkwijze zal zijn. Want het feit dat de verkenner/informateur geen politieke verantwoordelijkheid draagt, betekent niet dat hij geen publieke verantwoordelijkheid heeft. Vroeger was het ook een goede gewoonte dat de verkenner/informateur bij zijn eerste ontmoeting met pers aangaf waarom hij de opdracht die hem/haar door de Koningin gegeven was had aanvaard. Daarmee nam de verkenner/informateur als het ware de verantwoordelijkheid voor de formulering van die opdracht van het (onschendbare) Staatshoofd over. Die toelichtingen door informateurs waren de ‘vooruitschaduwingen’ van de politieke verantwoording die de nieuwe MP aan het einde voor het gehele proces aflegt (beter: aflegde, want er komt al jarenlang – zoals ook Joop van den Berg aangeeft – weinig meer van terecht). Ik heb die gewoonte om de eerste persconferentie te beginnen met een toelichting op de opdracht ook in 2017 en 2021 gevolgd. Er zijn daarbij sinds 2012 wel twee complicaties: de door de Kamer te benoemen informateur wordt over zijn eigen opdracht niet geraadpleegd (de Koningin deed dat wel) en de belangstelling voor een toelichting door de informateur op zijn werkzaamheden tijdens het Kamerdebat over zijn eindrapport is ‘uiterst gering’. Ik zou hier een pleidooi voor beide willen houden: voor een betere toelichting en publieke verantwoording, zowel bij het begin van de uitvoering van de opdracht als na de afronding daarvan. Het eerste biedt de informateur ruimte voor eigen accenten. Het tweede maakt de kans dat met de (inhoudelijke) resultaten uit zijn informatiefase in de volgende fase ook rekening wordt gehouden iets groter. Want daar schort het nu aan.
Dat onduidelijkheid over de inhoud van de functie of het afwijken van de met de opdracht verbonden werkwijze riskant is, blijkt uit de informatie – Buma. Verkenner Koolmees had – heel verstandig – geadviseerd in de volgende informatieronde niet de vraag centraal te stellen welke coalitie gevormd zou moeten worden, maar ‘een inhoudelijke en ambitieuze agenda op te stellen met de contouren van een beleid dat op voldoende steun in de Tweede en Eerste Kamer mag rekenen’. En dat moesten – eveneens heel verstandig – D66 en CDA (zonder VVD) doen. Vervolgens zouden ‘de uitgangspunten moeten worden geformuleerd voor de vorming en samenstelling van en samenwerking in een stabiel kabinet’. Dat laatste had kunnen leiden tot een door een meerderheid gedragen ‘Kamerakkoord’ en (vervolgens) de basis kunnen zijn voor de vorming van een coalitie. Vergelijk het onderscheid dat op lokaal niveau soms wordt gemaakt tussen raadsakkoord en coalitieakkoord, waarop in dit boek (pagina 111 e.v.) wordt gewezen. Het eerste (de inhoudelijke en ambitieuze agenda) kwam onder leiding van informateur Buma wel tot stand. Maar voordat het tweede (het formuleren van uitgangspunten) was afgerond werd – voortijdig – de vraag ‘wie met wie’ beantwoord: van de toekomstige coalitie moesten tenminste D66, VVD en CDA deel uitmaken. Halverwege de uitvoering van een informatieopdracht van strategie wisselen (van ‘inhoud’ naar ‘wie met wie’) is vragen om moeilijkheden. Het levert altijd problemen op bij partijen die je in latere fasen nog nodig hebt. Zo ook hier. Ik heb die ‘wissel’ in deze informatiefase nooit begrepen. Er is in het debat over het eindverslag bij de informateur ook niet naar gevraagd. Er is door D66 en CDA wel duur voor betaald: in het beleid, bij de portefeuilleverdeling en (vooral) in het financieel kader. De inhoudelijke en ambitieuze agenda van de (grote) winnaars, D66 en CDA, werd herschreven tot een regeerakkoord met een duidelijk stempel van de VVD, een verliezer.
Elke kabinetsformatie begint bij de vorige. Als informateur heb ik altijd rekening proberen te houden met de schrammen en butsen die in de vorige formatie (en natuurlijk in de tussenliggende kabinetsperiode) waren opgelopen. De informateur moet ook een beetje psycholoog zijn. Dat elke formatie begint bij de vorige geldt zeker in de huidige situatie waarin de (vorige) formatie eigenlijk in deze kabinetsperiode doorloopt. Of deze voortgezette formatie uiteindelijk slaagt, zal de komende maanden moeten blijken. Dat zal allereerst afhangen van het inzicht bij de VVD dat in de huidige – interne en externe – crises een stabiele meerderheid nodig is (waar alle partijen eerder voor pleitten) en de erkenning – alsnog - dat die stabiliteit over rechts niet te bereiken valt. Dat betekent de bereidheid om concessies aan GrL/PvdA doen, te beginnen in de wijze waarop naar de financiën (middel of doel?) wordt gekeken. Dat moet overigens per saldo ook bij samenwerking over rechts. Daarnaast houdt het uiteindelijk slagen van deze, nog onvoltooide, formatie af van de opstelling van D66. Is die partij nog langer bereid te blijven ‘inleveren’? Dat geldt overigens – zij het in iets mindere mate – ook voor het CDA. Anders is het gevaar groot dat deze partij ‘terugzakt’ in de oude koers. Anders gezegd: zijn deze twee partijen – getweeën – bereid om alsnog de strijd, met VVD, aan te gaan die in de informatie is ontweken door de nadruk op het korte termijn doel: snelheid maken en Jetten MP. En tenslotte hangt het slagen af van de bereidheid van GrL/PvdA om niet alleen tot een stabiele samenwerking bereid te zijn, maar daarvoor ook zelf, actief, criteria – waaronder de financiële – te formuleren. Kortom, succes is in de komende maanden allerminst verzekerd.
En dus moeten we ons voorbereiden op een antwoord op de vraag: wat te doen bij een kabinetscrisis, of nog belangrijker: wat te doen bij het schermen daarmee. Ook hierin ben ik het met Joop van den Berg eens, wanneer hij (op pagina 49) stelt: ‘Het is vreemd dat bij een kabinetscrisis standaard wordt beslist tot Kamerverkiezingen, zonder na te denken over de vraag of een gewijzigde samenstelling van het kabinet niet meer oplossing biedt’. Kiezers zijn tenslotte – mijn woorden - geen ‘oproepkrachten’ voor gekozen volksvertegenwoordigers en partijen die het niet lukt te doen hetgeen in een vertegenwoordigende democratie van hen verwacht wordt. Bij de wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in 2012 is uitdrukkelijk rekening gehouden met de mogelijkheid van wisseling van samenstelling van een kabinet zonder verkiezingen. Een breed besef van die mogelijkheid lijkt me ook een goed middel tegen het dreigen met politieke crisis. En dat zal zeker gebeuren, met de VVD voorop. Die partij heeft – naar eigen maatstaven gemeten – het meest te verliezen, op korte termijn, maar te winnen op lange.
Nogmaals dank, Joop, voor dit mooie boek.