Kiesstelsels als keuzes tussen waarden

In een representatieve democratie kiezen burgers vertegenwoordigers die namens hen beslissingen nemen over de publieke zaak. In zo’n stelsel is de keuze voor een kiesstelsel fundamenteel.¹⁾ Bij het Britse verkiezingen van 4 juli 2024 haalde de Labour Party een meerderheid van 63% van de zetels met slechts 34% van de stemmen. De partij was in 411 districten de grootste partij, maar vaak niet met een absolute meerderheid van de stemmen in dat district. Maar ook binnen proportionele stelsels kunnen relatief kleine keuzes voor het kiesstelsel ertoe doen: in 2017 haalden VVD, CDA, CU en D66 een meerderheid van de zetels. Bij die verkiezingen werd gebruik gemaakt van het stelsel-D’Hondt (‘grootste gemiddelden’) om restzetels te verdelen. Met het stelsel-Hare (‘grootste overschotten’) waren zij op 74 zetels blijven steken. Kortom: kiesstelsels doen meer dan het neutraal aggregeren van stemmen. Ze kunnen meerderheden maken of breken. En zoals we hieronder zullen zien, kunnen kiesstelsels op tal van andere aspecten de uitslagen bepalen.

Als we denken en spreken over het kiesstelsel ontstaat al snel het risico dat het allemaal technisch, juridisch of wiskundig wordt. Maar aan die technische, juridische of wiskundige analyse gaan belangrijke keuzes vooraf. De beslissingen in het kiesstelsel reflecteren een afweging tussen waarden: is het doel om de politieke opvattingen van burgers zo goed mogelijk te vertegenwoordigen in het parlement? Is het doel om vrouwen en mannen allebei in gelijke mate te vertegenwoordigen in de politiek? Is het doel een band te scheppen tussen een regionale vertegenwoordiger en de burgers in die regio? Is het doel een stabiele meerderheid in het parlement te creëren voor één regeringspartij of een regeringscoalitie? Is het doel een stelsel te maken waarbij nieuwe politieke partijen makkelijk kunnen inspelen op nieuwe vraagstukken? Moet het stelsel simpel zijn voor kiezers, makkelijk om mee te werken voor politieke partijen of juist makkelijk uitvoerbaar voor gemeenten, provincies en de Kiesraad? Andere afwegingen tussen waarden resulteren in andere kiesstelsels.

Het belang van ‘vertegenwoordiging’

In de discussie over een nieuw kiesstelsel staat de waarde ‘vertegenwoordiging’ centraal. Ik zal me ook in deze bijdrage hierop richten, niet omdat de andere waarden niet relevant zijn, maar omdat de discussie zich nu focust op deze waarde. De Amerikaanse politiek filosofe Hannah Pitkin heeft verschillende invullingen van dat begrip uitgewerkt.²⁾ Ze onderscheidt inhoudelijke, descriptieve en symbolische vertegenwoordiging.

Inhoudelijke vertegenwoordiging betekent dat een vertegenwoordiger handelt in het belang van de kiezer en uitlegt waarom de vertegenwoordiger een bepaalde keuze gemaakt heeft, zelfs als deze soms iets anders doet dan wat de kiezer op dat moment graag wil. Sinds de tweede helft van de negentiende eeuw is het aggregeren en articuleren van de wensen, belangen en ervaringen van kiezers vooral georganiseerd binnen en door politieke partijen. Het is, zoals de Amerikaanse politicoloog Schattschneider stelde,³⁾ lastig om over een moderne representatieve democratie na te denken zonder politieke partijen: voor onze inhoudelijke vertegenwoordiging zijn partijen het primaire vehikel. Mensen kiezen een partij in de verwachting dat hun Kamerleden zich in zullen zetten voor een bepaald programma. Ze organiseren ook dat vertegenwoordigers verantwoording voor de beslissingen af kunnen leggen: als wordt afgeweken van eerder gedane beloften kunnen Kamerleden hier op partijcongressen uitleg over geven.

Descriptieve vertegenwoordiging betekent dat het vertegenwoordigend lichaam lijkt op het electoraat als geheel. Dit kan gaan om tal van aspecten, zoals woonplaats, etniciteit, leeftijd of gender. Een parlement vertegenwoordigt de bevolking descriptief naar gender als het voor de helft bestaat uit mannen en voor de helft bestaat uit vrouwen.⁴⁾

Descriptieve vertegenwoordiging staat niet los van inhoudelijke vertegenwoordiging: mensen die op elkaar lijken, delen ook gemeenschappelijke belangen of ervaringen. Mannen en vrouwen hebben andere ervaringen op bijvoorbeeld de arbeidsmarkt maar ze hebben ook andere ervaringen met het balanceren van werk en de zorg voor kinderen. Ook mensen uit verschillende regio’s hebben verschillende ervaringen. Zo zijn er burgers die aardbevingen in Groningen hebben meegemaakt en mensen die hiervan alleen hebben gehoord. Door de diversiteit van de bevolking evenredig te vertegenwoordigen in een parlement kunnen deze belangen en ervaringen meegenomen worden in de besluitvorming. Let wel: descriptieve en inhoudelijke vertegenwoordiging zijn aparte concepten: Zo kunnen vertegenwoordigers die erg op de kiezers lijken ervoor kiezen de belangen van hun kiezers te negeren, en kunnen vertegenwoordigers die in niets op de kiezers lijken, onze belangen perfect helpen vertegenwoordigen.

Naast descriptieve vertegenwoordiging, noemt Pitkin ook de mogelijkheid van symbolische vertegenwoordiging. Dit gaat niet zozeer om hoe de vertegenwoordiger formeel wordt benoemd, of wie de vertegenwoordiger ‘is’, en zelfs niet of de vertegenwoordiger handelt in het belang van de kiezer, maar om wat de vertegenwoordiger betekent voor degenen die vertegenwoordigd worden. Een symbolische representant is het object van gevoelens van burgers.⁵⁾ Het gaat hier om de emotionele vertrouwensband tussen die beiden.

In een kiesstelsel worden inhoudelijke, symbolische en descriptieve vertegenwoordiging op tal van dimensies tegenover elkaar afgewogen. Zo is een parlement alleen al te klein om op alle aspecten perfect het electoraat descriptief te vertegenwoordigen.

Waarden die onder het huidige Nederlandse stelsel liggen

Het huidige kiesstelsel legt prioriteit bij het evenredig vertegenwoordigen van de belangen en opvattingen door politieke partijen: evenredige vertegenwoordiging van partijen naar stemmental heeft de hoogste prioriteit. Daarbinnen is er ruimte voor voorkeurstemmen. Dat geeft kiezers de mogelijkheid om uiting te geven aan symbolische vertegenwoordiging of om op een specifiek aspect dat zij belangrijk vinden descriptieve vertegenwoordiging te versterken. Partijpolitieke vertegenwoordiging heeft dus prioriteit en daarbuiten legt het stelsel zelf geen prioriteit bij symbolische of descriptieve vertegenwoordiging maar kunnen kiezers zelf die keuze maken.

De meeste kiezers in Nederland stemmen op de lijsttrekker. Dat is deels natuurlijk de simpelste optie of een teken dat men instemt met de lijst als geheel, maar het is ook een stem voor de meest prominente politicus van de partij. Mensen stemmen op ‘Geert’ omdat ze een affectieve band met hem hebben. Dat geldt natuurlijk evenzeer voor Frans, Dilan, Pieter, Rob, Caroline etc. Zo geven ze uiting aan hun symbolische band met hun kampioen in Den Haag.

Waar het gaat om descriptieve vertegenwoordiging wordt de vrijheid aan kiezers gelaten om binnen de lijst van hun partij een vertegenwoordiger te kiezen die bij hen past. Een voordeel van dat stelsel is dat er ruimte is voor een veelvoud aan overwegingen welk kenmerk relevant is: kiezers die meer vrouwen in de Kamer willen, kunnen in afstemming met gelijkgestemden via 'Stem op een Vrouw' het aandeel vrouwen laten stijgen. Als er genoeg mensen uit Twente hun favorite son in de Kamer willen sturen, kunnen ze op hem stemmen. Een kracht van het stelsel is dat het de ruimte biedt aan een veelheid van vormen van (descriptieve) vertegenwoordiging. Een nadeel van die vrije keuze is dat, als kiezers een aspect niet in hun stemgedrag meewegen (en partijen hier niet naar kijken bij de samenstelling van de lijsten), het parlement op dat aspect slecht scoort qua descriptieve vertegenwoordiging.

In het geval van descriptieve vertegenwoordiging van regio’s komt soms het beeld naar voren dat de Randstad oververtegenwoordigd is en de regio ondervertegenwoordigd. Dat beeld wordt genuanceerd door onderzoek van Bram van Vulpen.⁶⁾ Voor descriptieve vertegenwoordiging kan je kijken naar de geboorteplaats of naar de huidige woonplaats van een persoon. Ten aanzien van de geboortestreek scoren juist veel gemeenten in Friesland en Groningen bijzonder goed, terwijl meer landelijke gemeenten in Noord- en Zuid-Holland weinig Kamerleden hebben. Voor de woonplaats van Kamerleden scoort Den Haag nu bijzonder goed, maar dat is deels uit praktische overwegingen en opnieuw zijn landelijke gebieden in het westen veel zwakker.

Andere kiesstelsels reflecteren andere prioritering van waarden

In de meeste andere landen is ervoor gekozen met een kiesstelsel het aspect van ‘geografische representatie’ af te dwingen: in veel kiesstelsels worden (alle of sommige) Kamerleden gekozen in districten. Deze kiesstelsels stimuleren dat parlementariërs een bepaalde regio vertegenwoordigen naast hun rol als partijpolitieke vertegenwoordiger. Het idee is dat bepaalde opvattingen en belangen die verbonden zijn met een regio evenredig terug moeten komen in een parlement. Descriptieve representatie kan zich vertalen naar inhoudelijke representatie als de Kamerleden ook de moeite nemen om zich via lokale bijeenkomsten op de hoogte te stellen van wat er leeft bij hun kiezers of om verantwoording af te leggen over keuzes die ze gemaakt hebben. Maar let wel: een regionaal kiesstelsel betekent niet per se dat het parlement naar geboorte- of woonplaats representatief is. Landelijke regels over kandidaatstelling en de praktijk binnen partijen is daar belangrijk voor. Het Britse Lagerhuis is qua vertegenwoordiging op geboorteplaats minder representatief dan de Tweede Kamer.⁷⁾

Ook voor andere aspecten van descriptieve vertegenwoordiging zien we dat landen keuzes maken. Denk bijvoorbeeld aan een genderquotum voor kandidatenlijsten zoals in Portugal. In het Portugese stelsel worden zetels evenredig aan partijen toegekend, maar binnen de aan partijen toegekende zetels moeten er voldoende vrouwelijke vertegenwoordigers gekozen worden. In Portugal grijpt het kiesstelsel dus in door partijen te dwingen voldoende vrouwen op de lijst te zetten.⁸⁾ In Rwanda zijn er, naast evenredig verkozen zetels, zelfs specifieke zetels voor vrouwen, jongeren en gehandicapte personen.⁹⁾ In landen met sterke etnische scheidslijnen in de samenleving kunnen specifieke etnische groepen van vertegenwoordiging verzekerd zijn. Kiezers in Nieuw-Zeeland kunnen zich registreren als Māori of als overige stemmer. Een deel van de zetels wordt toegekend aan kandidaten die gekozen zijn door de Māori-stemmers en een ander deel van de zetels wordt toegekend aan de kandidaten die gekozen zijn door de overige stemmers. Bij veel verkiezingen zou de partijpolitieke samenstelling van het parlement er anders uitzien als de Māori geen ‘eigen’ zetels zouden hebben.

Het kiesstelsel heeft dus een belangrijke rol bij de vormgeving van die belangrijke waarde ‘vertegenwoordiging’. Het kiesstelsel kan op die manier aspecten van vertegenwoordiging afdwingen wanneer die onvoldoende worden gewaarborgd door politieke partijen.

Spanningen tussen waarden

De keuze om vertegenwoordiging in een aspect van vertegenwoordiging vast te leggen, kan invloed hebben op andere aspecten. Twee voorbeelden: Ten eerste kan een regionaal kiesstelsel ten koste gaan van het evenredig vertegenwoordigen van de belangen en opvattingen die worden gerepresenteerd door politieke partijen en daarmee van inhoudelijke representatie van ideologische opvattingen en niet-plaatsgebonden belangen. De partijpolitieke representatie van ideeën kan worden verminderd ten bate van de vertegenwoordiging van regionale belangen. Dergelijke stelsels prioriteren dus het hebben van regionale vertegenwoordigers boven perfecte partijpolitieke vertegenwoordiging. Deze disproportionaliteit is hoog in het Verenigd Koninkrijk waar ieder district een vertegenwoordiger heeft. Je kan deze vertekening verkleinen door per district meerdere vertegenwoordigers te kiezen, zoals in België, of naast districtsvertegenwoordigers ook zetels apart te zetten om de samenstelling van het parlement zo evenredig mogelijk te maken, zoals in Nieuw-Zeeland. In Denemarken zijn er zowel meervoudige districten als vereffeningszetels en is de uitslag qua partijpolitieke vertegenwoordiging zeer evenredig. Al deze stelsels accepteren een kans op, of een mate van, partijpolitieke onevenredigheid om geografische vertegenwoordiging zeker te stellen.

Ten tweede, geven veel kiezers nu hun stem aan de lijsttrekker met wie ze een symbolische band hebben.¹⁰ Als we een regionaal kiesstelsel invoeren dan kunnen kiezers niet stemmen op de landelijke lijsttrekkers. In stelsels als het Amerikaanse waar mensen op een districtsvertegenwoordiger kunnen stemmen weet minder dan 40% wie hun vertegenwoordiger is¹¹⁾ en in het Verenigd Koninkrijk fluctueert dit tussen de 20 en 50%.¹²⁾ Descriptieve regionale vertegenwoordiging kan dus ten koste gaan van symbolische vertegenwoordiging.

Kortom: het is waardevol voor mensen die nadenken over kiesstelsels – of het nu academici, beleidsmakers of politici zijn – om de waarden achter het kiesstelsel te expliciteren. Dat geldt zowel voor de waarden die men centraal wil stellen, als voor de waarden die men – hoe belangrijk ook – daaraan ondergeschikt wil maken.

• 1) 

  Michael Gallagher en Paul Mitchell, 'Dimensions of variation in electoral systems', in Erik S. Herron, Robbert J. Pekkanen en Matthew S. Shugart (red.), The Oxford handbook of electoral systems (Oxford 2018), 23-41.

• 2) 

  Hannah F. Pitkin, The concept of representation (Berkeley/Los Angeles 1967).

• 3) 

  Elmer E. Schattschneider, Party government (New York 1943).

• 4) 

  In een parlement met 150 leden zou een zetel voor een niet-binair persoon op diens plek zijn in een parlement dat op gender volledig descriptief vertegenwoordigend is.

• 5) 

  Hannah F. Pitkin, The concept of representation (Berkeley/Los Angeles 1967), p.99

• 6) 

  Bram van Vulpen, ‘De Tweede Kamer in kaart’, Geografie.nl (2024), https://geografie.nl/artikel/de-tweede-kamer-in-kaart.

• 7) 

  Leonardo Carella en Andrew Eggers, ‘Electoral systems and geographic representation’, British Journal of Political Science 54(1) (2024), 40-68. Dat komt omdat in dit stelsel veel kandidaten uit de grote steden door partijen geparachuteerd worden in districten waar ze weinig mee hebben.

• 8) 

  Kiezers kunnen in Portugal enkel stemmen op de lijst en dus geen voorkeursstem uitbrengen.

• 9) 

  In Simon Otjes en Kristof Calvo, Vergezichten over vertegenwoordiging, Montesquieu Policy Paper 11 (2021) wordt er gespeculeerd over de mogelijkheid om een parlement op te zetten met leeftijdsgroepen als districten. Zo kunnen de verschillen in belangen tussen generaties politieke vertegenwoordiging krijgen.

• 10) 

  Het zijn met name kiezers zonder een HBO of WO diploma die vaker hun stem geven aan de lijsttrekker (zie: Marijn A.M. Nagtzaam, Second-order electoral personalization: intra-party preference voting in Belgium and the Netherlands (proefschrift, Universiteit Leiden 2019). Politieke kennis en opleidingsniveau hangen samen: mensen zonder HBO of universitair diploma kennen vaak wel de lijsttrekkers van politieke partijen maar niet per se andere politici. Deze groep heeft ook al minder politiek vertrouwen. 

• 11) 

  Haven Insights, ‘Americans aren’t likely to know much about their elected representative’, HavenInsights.com (2017).

• 12) 

  Hansard Society, Audit of political engagement 10: the 2013 report (2013).