Verwerping van een begroting: wat zijn de gevolgen?

Vandaag stemt de Eerste Kamer onder meer over de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp. De stemming dreigde spannend te worden, omdat een meerderheid kritisch is op de bezuiniging. De komende weken moet er nog gestemd worden over andere begrotingen, waaronder de controversiële van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Voor het eerst in ruim honderd jaar zou een begroting verworpen kunnen worden. Maar wat zijn de gevolgen van de verwerping? Een beschouwing.

Budgetrecht

Het budgetrecht is een van de oudste parlementaire rechten. Sinds de grondwetsherziening van 1848 wordt jaarlijks aan de Staten-Generaal gevraagd de begroting van uitgaven goed te keuren en daarmee de regering te machtigen bepaalde uitgaven te doen.

Artikel 105, eerste lid van de Grondwet bepaalt dat de ontvangsten en uitgaven van het Rijk bij wet worden vastgesteld. In het tweede lid staat dat jaarlijks voorstellen van algemene begrotingswetten bij de Tweede Kamer worden ingediend. Het gaat om begrotingen (eigenlijk begrotingsstaten) van de ministeries, niet-departementale begrotingen (wanneer een ministerie meer dan één minister kent), fondsen, colleges (de Koning, de Staten-Generaal) en de Nationale Schuld.

Krachtens artikel 65 van de Grondwet moet dat op de derde dinsdag van september (Prinsjesdag) gebeuren of op een bij wet te bepalen eerder tijdstip. Bijzonder is dat de minister van Financiën de aanbieding voorziet van een mondelinge toelichting, waarbij ook een nota (de Miljoenennota) wordt gepresenteerd. Bij andere gelegenheden geeft hij alleen schriftelijke toelichtingen.

De Comptabiliteitswet 2016 regelt hoe begrotingen worden ingericht en beheerd, hoe die kunnen worden gewijzigd en op welke wijze toezicht wordt gehouden. Dat laatste geschiedt door de Algemene Rekenkamer.

Niet tijdige parlementaire afhandeling

De parlementaire behandeling van de begrotingen begint na de Algemene Politieke Beschouwingen, die in de dagen na Prinsjesdag zijn. Begrotingsstaten zijn wetsvoorstellen, die door de Tweede Kamer kunnen worden geamendeerd en waarover in beide Kamers wordt gestemd.

Aangezien begrotingen betrekking hebben op het op 1 januari (na Prinsjesdag) te beginnen jaar is het wenselijk de parlementaire behandeling vóór die datum afgerond te hebben. Voor zover dat niet lukt, is een voorziening getroffen in de Comptabiliteitswet.

Artikel 2.25 van die wet bepaalt dat zolang een wetsvoorstel tot vaststelling van een begrotingsstaat niet tot wet is verheven en in werking is getreden, lopend beleid met terughoudendheid in uitvoering wordt genomen.

Al sinds 1922 voorziet de wetgever in die situatie, al was toen slechts het doen van een kwart van uitgaven uit de vorige begroting toegestaan.

Overigens deed de Eerste Kamer lange tijd (vanaf de jaren ‘70) begrotingen 'administratief' af. Dat betekende dat de begrotingen als hamerstuk werden aangenomen en er pas daarna een (beleids)debat plaatsvond. Recentelijk wordt wel pas na behandeling over de begroting gestemd.

Politieke gevolgen verwerping

De laatste (ontwerp-)begroting die door de Tweede Kamer werd verworpen was die van het ministerie van Marine voor 1920 in december 1919. Voor de Eerste Kamer was die laatste verwerping nog eerder, namelijk in 1907 (de begroting van het ministerie van Oorlog).

In de negentiende en begin twintigste eeuw was verwerping van de begroting een middel bij uitstek om het vertrouwen in de minister op te zeggen. Dat gebeurde in beide Kamers. Zo werden in 1854 en 1873 begrotingen van Marine verworpen en in 1867 en 1868 die van Buitenlandse Zaken. De Eerste Kamer verwierp onder andere in 1863 en 1890 de begroting van Koloniën.

Het ging hier dus om een politiek gevolg van een verwerping. Dat kan als een blijk van afkeuring (wantrouwen) worden gezien, die dwingt tot aftreden.

Gevolgen voor de begroting

Soms wordt gesteld dat het parlement een begroting toch eigenlijk niet zou moeten verwerpen, omdat dit onverantwoord zou zijn. Vraag is of dat zo is. Er is geen twijfel over dat het budgetrecht nu juist betekent dat beide Kamers de minister machtiging kunnen onthouden van het doen van uitgaven.

De Comptabiliteitswet voorziet bovendien in een nog niet (per 1 januari) in werking getreden begroting en de mogelijkheid om toch uitgaven te doen. Voor nieuw beleid geldt dat dit niet in uitvoering mag worden genomen, tenzij uitstel naar het oordeel van de minister niet wenselijk is. Daarover moet de Staten-Generaal dan wel worden geïnformeerd.

Toen in 1919 de begroting Marine was verworpen, werd een 'Marinekredietwet' (voorlopige vaststelling van de begroting van Marine 1920) ingediend. Tevens werd een wijziging bij wet van die begroting voorgesteld, om meer geld voor de bouw van marineschepen toe te staan. Beide wetsvoorstellen werden op 15 april 1920 door de Eerste Kamer aangenomen. Na eerdere verwerpingen was het niet anders gegaan.

Dat de Grondwet bepaalt (artikel 65) wanneer de begroting moet worden ingediend, betekent niet dat - na verwerping - niet op een ander moment een nieuwe begroting mag worden ingediend. Eerdere precedenten bevestigen dat.

Conclusies

Het is beide Kamers (en dus ook de Eerste Kamer) toegestaan een begroting te verwerpen. Voor het uitvoeren van lopend beleid heeft dat geen gevolgen. Wel zal er direct een nieuwe begroting moeten worden ingediend, die door beide Kamers moet worden behandeld en aangenomen.

Op grond van de vertrouwensregel leidt verwerping van de begroting door de Tweede Kamer zeker tot het aftreden van de minister. Dat het gehele kabinet daaraan consequenties verbindt, ligt eveneens voor de hand. Een crisis kan echter tot een ministerscrisis beperkt blijven als een meerderheid (hernieuwd) vertrouwen uitspreekt.

Over de werking van de vertrouwensregel in de Eerste Kamer bestaat enige onzekerheid. Als de minister nog het vertrouwen geniet van een meerderheid van de Tweede Kamer dan lijkt aanblijven verdedigbaar. Het is uiteindelijk aan de bewindspersoon zelf om te bepalen of hij/zij wel of niet opstapt.