Brengen referenda overheid en burger dichter bij elkaar?

Wat we kunnen leren van lokale referenda

Een van de beloften van voorstanders van referenda is dat ze het vertrouwen in de politiek versterken. Dit wordt vaak gemeld, maar vrijwel nergens onderbouwd met onderzoek.¹⁾ In mijn promotieonderzoek heb ik dit effect onderzocht.²⁾

In het onderzoek wordt niet uitsluitend naar referenda gekeken. Er worden drie, onderling sterk verschillende, pogingen om de kloof tussen overheid en burgers te verkleinen onderzocht: welstandstoezicht, buurtbudgetten en referenda. Het uitgangspunt bij de deelonderzoeken was dat als een bepaald element bij één van die pogingen de gevoelde kloof tussen burger en overheid zou verkleinen, de kans groot is dat dit steeds het geval is en omgekeerd: wat bij geen van de drie werkt, zal waarschijnlijk nergens werken. Bij de eerste twee onderwerpen bleek vooral regelmatig persoonlijk contact tussen gemeentelijke ambtsdragers en burgers doorslaggevend om het burgerlijk vertrouwen in de politiek te vergroten.

Om de effecten van referenda te onderzoeken is er gekeken naar twee casussen in de gemeente Groningen. De eerste betrof een plan voor een parkeergarage onder de Grote Markt (2001) en nieuwe gebouwen met een nieuwe koopgoot aan de noordzijde ervan. De tweede ging over de oostzijde van diezelfde markt en nieuwbouw aan de oostzijde en het Forum (bibliotheek, museum, filmzalen) aan een nieuw plein achter de oostzijde (2005). Beide waren raadgevende referenda. Het eerste referendum had tot gevolg dat een raadsbesluit werd teruggedraaid en het tweede referendum leidde niet tot een bijstelling.

Opvallend was dat het referendum van 2001 aanvankelijk juist het wantrouwen tegenover het gemeentebestuur versterkte. In mijn vorige stuk voor het Montesquieu Instituut beschreef ik al hoe emoties deze referenda beïnvloedden. Er ontstond een waaier van redenen om tegen te stemmen, waar eenieder wel wat in kon vinden. Tegenstemmen werd gezien als stemmen voor een motie van wantrouwen tegen een gemeentebestuur dat, zo dacht men, toch zijn zin zou doordrukken. De opgewekte woede leidde tot een overtuigende overwinning van de tegenstanders, 80% tegen en 20% voor. De kiesdrempel voor geldigheid van de uitslag (30%) werd ruim gehaald.

Vertrouwen

Het college verraste veel tegenstanders daarop door in de nacht van het referendum de uitkomst volledig over te nemen. In mijn proefschrift constateer ik dat deze wijze van opvolgen van het resultaat een significante vermindering van de afstand van kiezers tot het gemeentebestuur tot gevolg had. Kiezers waren positief verrast door het gedrag van het college. Dit effect bleek nog steeds waarneembaar bij het referendum van 2005, toen een deel van de kiezers in lijn met het collegevoorstel stemde, omdat ze vonden dat ‘er toch iets moest gebeuren’.³⁾ Het eerste referendum lijkt daarom op een bevestiging van de stelling dat referenda burgers en overheid dichter bij elkaar kunnen brengen. Maar het tweede onderzochte referendum geeft toch een ander beeld.

Bij dit referendum krijgt de overheid zijn zin. Voorstanders haalden 54% en tegenstanders 46% van de stemmen. De drempel van 30% werd echter door geen van de partijen gehaald en er was daardoor formeel geen betekenisvolle uitslag. Uit de data in mijn promotieonderzoek blijkt dat dit referendum geen effect had op de afstand tussen overheid en burgers. Wat betreft het verkleinen van de kloof tussen overheid en burger had het net zo goed niet gehouden kunnen worden.

Als bij het eerste referendum het college ondanks de uitslag had doorgezet, was het effect van de door het referendum opgewekte boosheid alleen maar bestendigd. Het landelijke referendum over het Associatieverdrag met Oekraïne toont dat ook aan. Dat raadgevende referendum heeft de afstand tussen een deel van de burgers en overheid juist vergroot. Het negatieve advies van de burgers kon niet zichtbaar worden overgenomen en de regering kon nauwelijks anders dan wat symbolische bijstellingen presenteren als ‘luisteren naar de bevolking’.⁴⁾

Bindende referenda

Bij een bindend in plaats van een correctief referendum, lijkt het positieve effect dat ik in 2001 waarnam weg te vallen. Dan is het overnemen van een door het bestuur ongewenste uitslag immers verplicht, en kan het onmogelijk een positieve verrassing zijn. Het bestuur luistert omdat ze dat moet, niet omdat ze wil laten zien dat ze betrouwbaar is. Het negatieve effect voor de ervaring van de burger dat tijdens de campagne is ontstaan, krijgt geen tegengesteld effect meer.

Hieruit volgt dat voor raadgevende referenda geldt dat het vertrouwen in de politiek alleen wordt verkleind als het bestuur een standpunt sterk en openlijk verdedigt en, nadat dit is weggestemd, het bestuur de uitslag niet alleen erkent, maar ook onverkort en zichtbaar overneemt – althans, zolang ze daartoe toch al niet verplicht is zoals bij een bindend referendum.

Het potentiële positieve effect is overigens beperkt, omdat referenda momenteel niet zo vaak worden georganiseerd dat het effect beklijft. Bij de Groningse gemeenteraadsverkiezingen van 2010 was het aantal tegenstanders van het plan dat via het referendum in 2005 doorgang vond alweer gegroeid. Zelfs zo erg dat lokale politici opstonden om opnieuw een referendum te organiseren om het plan waar de stad in 2005 in meerderheid al voor had gestemd aan een referendum te onderwerpen. De politici van deze partijen waren het referendum van alweer 2005 vergeten.

Beperkt effect

Omdat, zoals ik concludeer in mijn proefschrift, de afstand tussen burger en overheid verkleind kan worden door ‘regelmatige kleinschalige en bij voorkeur structurele contacten’, zijn grootschalige, weinig frequent georganiseerde referenda niet behulpzaam voor het verbeteren van vertrouwen in de politiek. Ze vergroten het vertrouwen alleen wanneer de regering een voorstel heeft verdedigd en ze dit voorstel na tegengesteld advies onverkort en voor kiezers zichtbaar intrekt.

Of je voor dit beperkte effect referenda als instrument moet toevoegen is een goede vraag. Maar als je het doet, zorg er dan tenminste voor dat referenda alleen gehouden worden op het niveau waarop de betreffende overheid echt iets over het onderwerp te zeggen heeft – niet zoals bij het ‘Oekraïnereferendum’. Alleen dan kan de regering tegemoet komen aan de wens van de kiezer. Voor het verkleinen van de afstand tussen overheid en burger, is een bindend referendum ook geen stap voorwaarts. De wettelijke binding ontneemt het bestuur de enige mogelijkheid om het vertrouwen te vergroten.

Mr.dr. Jan R. Lunsing (1959) is bestuurskundig onderzoeker verbonden aan StiBaBo. Hij is gepromoveerd op De Kloof, het effect van interventies die tot doel hebben de afstand tussen burger en overheid te verkleinen.

• 1) 

  Van der Krieken, K. van der (2019). Winst of verlies, het lokale referendum in Nederland. Tilburg: Tilburg University. Staatscommissie parlementair stelsel (2018, 141). Lage drempels, hoge dijken, democratie en rechtstaat in balans. Den Haag: Boom. ROB (2018, 21-22,37). Over referenda en andere vormen van burgerparticipatie op nationaal niveau. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Hendriks, F., Van der Krieken, K., & Wagenaar, C. (2017, 15). Democratische zegen of vloek, aantekeningen bij het referendum. Amsterdam: Amsterdam University Press. Steur, A. (2005). De keuze om te kiezen, referenda in Nederland. Den Haag: Elsevier Overheid. https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vkb8nqem2auu/staatscommissie_parlementair_stelsel.

• 2) 

  Lunsing, J.R. (2015). De kloof. Den Haag: Boom/Lemma.

• 3) 

  Lunsing, J.R. (2015, p.148). De kloof. Den Haag: Boom/Lemma.

• 4) 

  Boele van Hensbroek, P., Brandsma, N., Lucardie, A., Lunsing, J.R., Pauly, M., Schoenmakers, J., & Van der Tuuk, M. (2017). Goede raad is duur. Themis, 178(4), 154-161.