‘Er is nog nooit een kiesstelsel geweest voor alle tijden’

Het is misschien wel de beste illustratie van de stabiliteit van ons kiesstelsel: de Nederlandse kiezer krijgt nog nagenoeg hetzelfde stembiljet voorgelegd als haar grootouders of overgrootouders meer dan honderd jaar geleden. Sinds de invoering van evenredige vertegenwoordiging in 1917 is het systeem waarmee we onze vertegenwoordigers kiezen in de kern onveranderd gebleven.

Aan lethargie heeft dat niet gelegen. Afgaande op eerder verricht minutieus speurwerk moeten er in 100 jaar minstens 150 serieuze ideeën zijn geopperd om de Kieswet te wijzigen – kleine procedurele wijzigingen niet meegerekend.¹⁾ Hoogtijdagen van de vernieuwingsdrang waren zonder meer de late jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. De eerste voorstellen tot aanpassing dateren echter al van kort na de eerste verkiezingen-nieuwe-stijl van 1918. De jongste voorstellen liggen op dit moment op de tafel van de minister ter overweging.

Waar komt die aanhoudende wens om het kiesstelsel te veranderen vandaan? In deze korte historische beschouwing zal ik proberen daarop enig licht te schijnen. Wat is de rode draad in al die voorstellen die de afgelopen ruim honderd jaar zijn gedaan? Voor welk verondersteld probleem moest een nieuw kiesstelsel de oplossing zijn? Prangende vraag is natuurlijk ook: waarom is het ondanks al die ambities nooit gelukt een aanpassing tot stand te brengen? Aan het slot van deze beschouwing zal ik ook daarover iets proberen te zeggen.

De voornaamste voorstellen – ik noteer hier niets nieuws – hebben een duidelijke gemene deler: zij richten zich op herintroductie van het districtenstelsel, of elementen daarvan, al dan niet aangevuld met aanpassing van de kiesdrempel. Zeker vanaf 1945 is elk voorstel in wezen een nieuwe variatie op hetzelfde thema.

Toch is de achterliggende motivatie niet onveranderd gebleven. Zoals de wijzigingsvoorstellen in precieze vorm en uitwerking weldegelijk van elkaar verschilden, evolueerde door de tijd heen ook de intenties. Elk voorstel tot wijziging was – en is – een directe reactie op de dominante probleemanalyse van die tijd. Elk voorstel is een spiegel van kritiek op de politiek.

Dat gold uiteraard óók voor de vervanging van het districtenstelsel door een evenredig kiesstelsel in 1917, gelijktijdig met de invoering van het algemeen mannenkiesrecht. Die overstap was geen gril. Het districtenstelsel stond vanwege de onmiskenbare nadelen al jaren ter discussie: het gaf minderheden geen kans en bevoordeelde naar de kritiek van die tijd vooral ‘allemansvrienden’, “buigzaam als riet en veranderlijk als de wind”.²⁾ Evenredige vertegenwoordiging moest beginselen meer nadruk geven en een grotere diversiteit aan politieke stemmen in het parlement brengen. Het nieuwe stelsel was ook bedacht als check op de invoering van het algemeen kiesrecht, waarvan vooral partijen zouden profiteren die ‘sterk waren onder het volk’. Als tegenwicht aan die massapartijen zou evenredigheid – met een relatief lage kiesdrempel – makkelijker toegang bieden aan niet-partijgebonden, weldenkende volksvertegenwoordigers. Daarbij dacht men nog vooral aan mannen.

Het evenredigheidsstelsel droeg de belofte van een oplossing. Meteen bij de Tweede Kamerverkiezingen van 3 juli 1918 bleek dat het nieuwe kiesstelsel die belofte maar ten dele waarmaakte, en weer andere problemen baarde. Het nieuwe stelsel had evident voor meer pluriformiteit gezorgd, maar ook voor versplintering van het politieke landschap. Politieke partijen waren in het hele proces van kandidaatstelling en strijd om de kiezers niet minder dominant, maar juist overheersend geworden. Van de verkiezing van onafhankelijke, niet-partijgebonden wijze mannen kwam weinig terecht; ze waren niet onafhankelijk of niet wijs, en soms beide niet. Dit laatste althans naar het oordeel van de gevestigde orde, die in figuren als Arend ‘boer’ Braat (1919-1933) van de

Vanaf dat moment al begon het debat, binnen partijen, in de Kamer en onder geleerden, over bijstelling van het kiesstelsel. In onderstaande schema heb ik geprobeerd dit politieke wensdenken gedurende ruim honderd jaar samen te vatten, om er vervolgens een paar aspecten uit te lichten.

De ideeën die in het interbellum werden geopperd, hadden als hoofdmotief het parlementaire stelsel tegen de destabiliserende krachten van de democratie te beschermen. Algemeen was de zorg voor de versplintering van het politieke landschap, met de veronderstelde risico’s voor de bestuurbaarheid van het land en de daadkracht van het parlement. Op rechts klonk ook kritiek op het ‘individualistische’ karakter van het kiesrecht, dat niet bijdroeg aan het ideaal van een samenleving gebaseerd op organisch gegroeide sociale verbanden. Met name de katholieken zochten het alternatief in een volksvertegenwoordiging samengesteld uit beroepsgroepen: gekozen door maatschappelijke verbanden, niet door individuele kiezers.

In de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog richtte het debat over het kiesstelsel zich nog sterker op het tegengaan van politieke versplintering en verlokkingen van antidemocratische bewegingen. Destijds al werd de grote afstand tussen kiezer en gekozene als centraal probleem aangewezen. Kiezers stemden voor een program, maar wisten nauwelijks meer wie hen vertegenwoordigden – met politieke apathie tot gevolg.

Direct na 1945, met de ellende van het nazisme nog vers in het geheugen en nieuwe dreiging van het communisme, werd dit vooral begrepen als een risico op instabiliteit. Het gevaar van “ondermijning van de weerstandskracht der democratie tegen de totalitaire stelsels” namen Kamer en kabinet zeer serieus.³⁾ Pas toen het stelsel van evenredigheid zijn stabiliserende werking weer bewezen had, verminderde die zorg.

In de jaren zestig zou de afstand tussen kiezer en gekozene steeds nadrukkelijker worden uitgelegd in termen van democratisch tekort. De kiezer kon vrij nauwkeurig bepalen hoe het parlement eruitzag, maar verder reikte zijn invloed niet. Terwijl politieke partijen als gevolg van individualisering en ontzuiling in hoog tempo hun vaste achterban zagen verdwijnen, waren het nog steeds dezelfde coalities die de macht verdeelden.

Aangejaagd door D66 en Nieuw Links kwam het kiesrechtdebat tussen 1967 en 1977 vrijwel geheel in het teken te staan van invloed van de kiezer op de machtsvorming. Het kiesstelsel moest al vóór de verkiezingen samenwerking afdwingen, zodat een stem ook richting gaf aan de latere coalitiesamenstelling. In het evenredige stelsel ontbrak die stimulans. De staatscommissie-Cals/Donner zag een mogelijke oplossing in een ‘beperkt districtenstelsel’ waarbinnen evenredigheid kon worden gehandhaafd, in combinatie met een gekozen informateur. Gehoopt mocht worden dat zo’n stelsel ook de afstand tussen kiezers en kandidaten zou verkleinen. Het was een toch al moeizaam bereikt compromisvoorstel, dat vervolgens in kabinet en Kamer nauwelijks weerklank vond.

D66-leider Hans van Mierlo stak zijn teleurstelling en cynisme daarover niet onder stoelen of banken: “Oh, zeker, in woorden heeft zich de afgelopen jaren een fantastische vernieuwing voltrokken.” Maar: “Als er even een poging wordt gedaan om van die woorden iets in de praktijk te brengen, dan schieten de bezwaren als paddenstoelen uit de grond”.⁴⁾ Misschien zijn politiek en wetenschap altijd wel beter geweest in het benoemen van de nadelen van verschillende stelsels, dan in het expliciteren van de meerwaarde ervan.

Na de teleurstelling over de afwijzende reacties op het grondige werk van de commissie Cals/Donner, duurt het enige tijd voordat er nieuwe voorstellen komen. Het intrinsiek gemotiveerde kiesrechtidealisme van de jaren zeventig lijkt in de jaren negentig plaats te hebben gemaakt voor een meer pragmatische behoefte om toch vooral iets aan staatsrechtelijke vernieuwing te doen. Vooral D66, opgericht met de belofte van stelselverandering, heeft die druk gevoeld.

Pragmatisch is ook het besef dat het aanpassen van de Grondwet een tamelijk lastig te nemen horde is. De nieuwe voorstellen die in de jaren 90 van de vorige en aan het begin van deze eeuw zijn gedaan, volgen de tendens om te zoeken naar een stelsel mét behoud van evenredige vertegenwoordiging, zónder grondwetsherziening, zónder nadelige gevolgen voor kleine partijen, maar mét versterking van het individuele mandaat van regionaal ‘herkenbare’ volksvertegenwoordigers.

Uit de jongste voorstellen spreekt ook weer iets van kiesrechtidealisme – wellicht aangewakkerd door het Burgerforum dat het idee heeft aangedragen voor ‘Met één stem meer keus’. Sinds een aantal jaren zien we kiesrechthervorming ook weer terug op de agenda van verschillende politieke partijen, van Volt tot NSC.

Toch zou je cynisch kunnen zeggen: wat heeft al dat gepraat over kiesstelsels nu opgeleverd? Ondanks de luciditeit van verschillende voorstellen is er in 100 jaar nooit voldoende politiek draagvlak gevonden voor verandering. Waar ligt dat aan?

Het mislukken van electorale hervormingen is een internationaal onderzoeksveld op zich –dat geeft al aan hoe complex het antwoord op deze vraag is. Ik beperk mij hier bij wijze van afsluiting tot het aanstippen van enkele, deels historisch gegroeide verklaringen.

De meest formalistische verklaring is uiteraard dat de Grondwet het stelsel van evenredigheid voorschrijft, en een grondwetsherziening lange adem vergt. Een meer pragmatische aanpak om herziening te omzeilen door deze evenredige grondslag ongemoeid te laten, heeft tot op heden echter nog niet tot grotere slagingskans geleid.

Terecht wordt dan vaak gewezen op machtspolitieke verklaringen: politieke partijen zijn nu eenmaal niet snel geneigd plannen te omarmen waarmee ze hun stevige greep op het verkiezingsproces zullen verliezen, zoals op de samenstelling van hun fracties en daarin aanwezige kwaliteiten. Politici zitten wat dit betreft vast in een dilemma: het is moeilijk vóórstander te zijn voor iets dat de eigen partij vooral nadelen brengt, maar het is ook moeilijk tégenstander te zijn van initiatieven om de band tussen kiezer en gekozene te versterken.

Een andere evidente en tegelijkertijd ingewikkelde verklaring, is dat er vooraf geen eenduidig antwoord te geven is op de vraag of de voorgestelde aanpassingen ook het gewenste effect hebben. Talrijke land- en stelselvergelijkingen bewijzen dat de verwachtingen niet te groot moeten zijn. Het kiesstelsel is nooit de enige oorzaak noch oplossing voor geconstateerde problemen. Er zijn periodes aan te wijzen waarin er ondanks het kiesstelsel sprake was van een relatief sterke band tussen kiezer en gekozene, zoals er ook landen zijn waar ondanks een kiesstelsel dat een sterke binding veronderstelt toch over een kloof geklaagd wordt.

Dit wijst op een terugkerend, vrij fundamenteel probleem. In discussies over het kiesstelsel sluipt al snel een neiging tot reductionisme: het brengt een complex proces als politieke vertegenwoordiging terug tot ‘het electoraal moment’, de verkiezingen en het verwerven van een mandaat. Het mag duidelijk zijn dat de houding van volksvertegenwoordigers van zoveel andere zaken afhangt dan de wijze waarop zij zijn verkozen.

Een niet te onderschatten verklaring, ten slotte, is de brede gehechtheid aan het beginsel van evenredigheid, dat in extreme mate recht doet aan minderheden, eenvoudig toegang biedt tot de politiek en kleine partijen levensvatbaar houdt. Zeker na 1945 is het zo nauwkeurig mogelijk afspiegelen van het volk een onaantastbaar principe geworden. En die hang naar evenredigheid gaat nog veel verder terug dan ons huidige kiesstelsel: het zit in de haarvaten van onze politieke cultuur. En niets is zo moeilijk te veranderen als cultuur.

Een tegenvraag die nog meer aandacht verdient: de voorstellen tot aanpassing van het kiesrecht die in de loop der jaren kregen wél voldoende politieke steun – zoals verhoging van de kiesdrempel, invoering van een waarborgsom, invoering van een voorkeursdrempel, en uitbreiding van het kiesrecht – waar lag dat dan aan? De genoemde aanpassingen lijken in elk geval drie aspecten gemeen te hebben: de voorgestelde aanpassingen waren concreet, de consequenties overzienbaar, en zowel de voor- als de nadelen kwamen niet onevenredig bij een bepaalde partijen te liggen. En misschien nog wel het belangrijkste: er lag een heldere, breed gedeelde probleemanalyse aan ten grondslag. De kiesstelselaanpassing was een concrete oplossing voor een concreet probleem. Dat zou een les kunnen zijn voor toekomstige herzieningspogingen.

Misschien dat de voorstanders daarvan een aanmoediging zien in de woorden van Pieter Oud, aan wie de titel van deze bijdrage is ontleend. In 1948 was Oud, van huis uit vrijzinnig democraat, nog het enige Kamerlid dat ooit volgens het oude meerderheidsstelsel was verkozen. Hij dacht niet met heimwee aan dat stelsel terug. Toch vroeg hij zich ook af of het stelsel van evenredige vertegenwoordiging nog wel aan de eisen van de naoorlogse politiek voldeed. “Er is nog nooit een kiesstelsel geweest voor alle tijden. En men behoeft ook geen profeet te zijn om te voorspellen, dat het ook met dit stelsel niet het geval zal zijn.”

Niets is voor eeuwig – maar misschien is dat ergens ook een ontmoediging.

• 1) 

  Zie ook het overzicht van Sandor Schaudt in de appendix van het policy paper: https://www.montesquieu-instituut.nl/9353262/d/policypaper/policy_paper_14.pdf#page=34

• 2) 

  Citaat ontleend aan Remieg Aerts en Jasper Loots, ‘Kiesstelsel kweekt brave leeuwen’, de Volkskrant, 13 december 2013.

• 3) 

  Handelingen Tweede Kamer 1950-1951, Bijl. 2090, nr. 4, Nieuwe bepalingen betreffende de kieswet enz. (Kieswet), VV, p. 41-44. Citaat ontleend aan Anne Bos, ‘Een “zuiver en billijk” stelsel?’, 102 in Anne Bos, Ron de Jong en Jasper Loots, Een sprong in het duister. De overgang van het absolute meerderheidsstelsel naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1918 (Den Haag/Nijmegen 2005).

• 4) 

  Handelingen Tweede Kamer 1970-1971, p. 260-261. Citaat ontleend aan Anne Bos, ‘Een “zuiver en billijk” stelsel?’, 102 in Anne Bos, Ron de Jong en Jasper Loots, Een sprong in het duister. De overgang van het absolute meerderheidsstelsel naar het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1918 (Den Haag/Nijmegen 2005).