Laat de Eerste Kamer gekozen worden door de Tweede Kamer

Er is een ontwikkeling waarin de politieke samenstellingen van de Eerste en Tweede Kamer steeds meer van elkaar zijn gaan verschillen. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om regeringscoalities te vormen die een meerderheid hebben (en houden) in beide Kamers. Naar aanleiding daarvan heeft de Staatscommissie parlementair stelsel in 2018 geadviseerd om:

• - 

  aan de Eerste Kamer de bevoegdheid te geven om wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden naar de Tweede Kamer en
• - 

  de invloed van de Eerste Kamer op de uitkomst van de tweede lezing van een grondwetsherziening te verminderen door de behandeling ervan te laten plaats vinden in de verenigde vergadering van de Staten-Generaal.

De Staatscommissie keek ook naar het aanpassen van de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer, maar adviseerde daar niet toe over te gaan. De regering bleek er wél voorstander van te zijn. Zij diende niet alleen wetsvoorstellen in voor het terugzendingsrecht (36374) en de behandeling van grondwetsherzieningen in tweede lezing (35533), maar ook voor de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer (35532). Het zou moeten leiden tot een terugkeer naar de regeling van vóór 1983: een zittingsduur van zes jaar en iedere drie jaar verkiezing, door provinciale staten, van de helft van de leden.

De parlementaire behandeling van deze voorstellen voor grondwetsherziening in eerste lezing ligt nu stil. Over het wetsvoorstel met betrekking tot het terugzendrecht heeft de Tweede Kamer verslag uitgebracht, maar het daarna controversieel verklaard. De Eerste Kamer wacht al sinds januari 2021 op het antwoord van de regering over de verslagen die zij heeft uitgebracht over de wetsvoorstellen met betrekking tot de behandeling van grondwetsherzieningen in tweede lezing en de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. Tijd om nog eens naar deze wetsvoorstellen te kijken in het licht van recente ontwikkelingen, waarin onlangs een zó groot verschil ontstond tussen de politieke samenstelling van de Eerste en van de Tweede Kamer, dat dit waarschijnlijk (mede) aanleiding was voor de VVD om aan te sturen op ontbinding van de Tweede Kamer.

Voorgestelde veranderingen m.b.t. de Eerste Kamer

Het staat nergens expliciet, maar in de toelichtingen bij alle drie de hierboven genoemde wetsvoorstellen is de angst voelbaar voor een Eerste Kamer die, zich beroepend op een recenter mandaat van de kiezers, zó vaak wetsvoorstellen zou kunnen gaan verwerpen, dat het landsbestuur daardoor ernstig wordt belemmerd. Ook de rol van de Eerste Kamer met betrekking de kwaliteit van wetgeving op het gebied van rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid komt regelmatig aan de orde, maar daar wordt wat tweeslachtig mee omgesprongen. Enerzijds wordt de mythe in stand gehouden dat de Eerste Kamer voor die rol niet alleen uiterst geschikt is, maar hem ook nu al uitstekend vervult. Anderzijds klinkt – onuitgesproken – de gedachte door dat de Eerste Kamer op dit punt toch wel wat steken heeft laten vallen. Maar ook dat het toch ook weer niet zó moet worden, dat een Eerste Kamer die meer aandacht aan deze rol gaat besteden veel vaker dan nu wetsvoorstellen gaat verwerpen. Vandaar het terugzendrecht.

Het terugzendrecht is een nuttige toevoeging aan de bevoegdheden van de Eerste Kamer. Het verandert alleen op zich niets aan de omstandigheid dat de leden van die Kamer zelden de nodige kennis hebben op het gebied van wetgeving en ook nauwelijks beschikken over medewerkers die hen op dit gebied kunnen ondersteunen. Als er in het kader van het terugzendrecht amendementen geschreven moeten gaan worden, zal dan ook behoefte ontstaan aan een Bureau wetgeving, zoals de Tweede Kamer dat al heeft. Het wetsvoorstel heeft dus wel degelijk – anders dan de regering denkt – financiële gevolgen. Wat de vraag doet rijzen of we dat moeten willen: twee ambtelijke diensten op hetzelfde werkterrein. Of wellicht – ik geef toe: het is een wilde gedachte – één dienst die beide kamers van de Staten-Generaal zou kunnen bedienen?

Ook het regeringsvoorstel met betrekking tot de behandeling van grondwetswijzigingen in tweede lezing is een stap in de goede richting. Maar het blijft raar om te blijven zeggen dat we een democratische procedure hebben voor versterkte volksinvloed op fundamentele beslissingen, om vervolgens de uiteindelijke besluitvorming toch nog voor een derde deel te laten beïnvloeden door een volksvertegenwoordiging die op dit punt geen actueel mandaat heeft. En daarbovenop nog eens een voorstel te doen om de actualiteit van dat mandaat nog wat verder af te zwakken. Maar daar is een oplossing voor. Zie verderop.

Een minder politieke Eerste Kamer?

Het enige echt problematische wetsvoorstel is dat met betrekking tot de zittingsduur en de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. In de toelichting daarop zou het eigenlijk alleen moeten gaan over het voorkomen dat de Eerste Kamer het politieke primaat van de Tweede Kamer aantast. Toch wordt ook de indruk gewekt dat het wetsvoorstel mede van belang is voor de focus van de Eerste Kamer op wetgevingskwaliteit. Of dat zo gaat werken mag worden betwijfeld, maar afgezien daarvan: we hebben hiervoor al het wetsvoorstel met betrekking tot het terugzendrecht.

Wat dan over blijft is de hoop dat een geringere en minder actuele democratische legitimatie zal leiden tot een minder politieke Eerste Kamer. Dat zou vooral tot uitdrukking moeten komen in het achterwege blijven van het verwerpen van wetsvoorstellen op politiek-inhoudelijke en politiek-strategische gronden. Zou het? Zouden leden van de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet meer om politieke redenen verwerpen, omdat zij gebukt gaan onder het besef van een minder directe en minder actuele democratische legitimatie? Het lijkt mij een geval van ‘wishful thinking’.

Dat geldt ook voor de veronderstelling dat een nieuwe, nóg ingewikkeldere en voor de gemiddelde kiezer onbegrijpelijke wijze waarop de Eerste Kamer wordt samengesteld, zal leiden tot verkiezingen voor de Provinciale Staten waarin méér aandacht uitgaat naar de provinciale politiek en minder naar de nationale. De eenvoudige, voor iedereen duidelijke boodschap “uw provinciale stem heeft consequenties voor de landelijke politiek” zal wáár blijven én gevolgen hebben.

Gelijkwaardige legitimatie voor de Eerste en de Tweede Kamer

Er is niets mis met een Eerste Kamer die invloed uitoefent op niet alleen de juridische kwaliteit, maar ook op de politieke inhoud van wetten. Mits die Kamer over een democratische legitimatie beschikt die qua politieke krachtsverhoudingen en actualiteit overeenkomt met die van de Tweede Kamer. Dat kan eenvoudig gerealiseerd worden door de leden van de Eerste Kamer te laten kiezen door de Tweede Kamer, steeds onmiddellijk na de aanvang van de werkzaamheden van een nieuw gekozen Tweede Kamer. Dat is van groot belang voor een vlotte kabinetsformatie en voor de bestuurbaarheid van het land. Dan kunnen de parttimers, die de leden van de Eerste Kamer altijd zijn, zich na hun verkiezing gaan wijden aan de inhoud en de kwaliteit van wetsvoorstellen, in het besef dat zij de politieke beeldvorming en strategie veilig kunnen overlaten aan hun professionele geestverwanten in de Tweede Kamer.

In een voorstel tot grondwetsherziening op dit punt moet wel geregeld worden dat de wijziging pas ingaat nadat de dan lopende zittingsperiode van de Eerste Kamer is voltooid. Anders wordt zo’n voorstel nooit door de Eerste Kamer aangenomen. Kwestie van rechtmatigheid? Niet per se; eerder politieke mensenkennis.

En alle drie de voorstellen tot grondwetswijzing met betrekking tot de Eerste Kamer zouden gelijktijdig door de Eerste Kamer behandeld moeten worden. Is beter voor de wetgevingskwaliteit.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.