Corona: op weg naar een Europese Gezondheidsunie?

Het is wellicht wat eigenaardig reflecties over de rol van de EU op het terrein van de volksgezondheid, en de huidige corona-crisis in het bijzonder, te beginnen in 1952, maar toch doe ik het. In december van dat jaar organiseerde de Franse regering een conferentie in Parijs waaraan vertegenwoordigers van tal van staten, waaronder de zes EGKS-lidstaten, deelnamen. Onderwerp op de agenda: de mogelijke oprichting van Europese Gezondsheidsgemeenschap.

De Franse minister van Buitenlandse Zaken, Robert Schuman, opende de conferentie met een gepassioneerde voordracht waarin hij vroeg om “un front commun de l’Europe contre la maladie”. Paul Ribeyre, de toenmalige Franse minister verantwoordelijk voor volksgezondheid, en het ‘Monnet-achtige’ brein achter het voorstel, presenteerde nadere details. De Gezondheidsgemeenschap zou twee taken krijgen. De eerste betrof de verwezenlijking van een gemeenschappelijke markt voor de zorgsector, die een vrij verkeer voor onder meer medicijnen, medische en chirurgische apparatuur, en farmaceutische bedrijven zou omvatten en alle dokters in staat zou stellen hun beroep in alle deelnemende landen uit te oefenen. Het voorstel voorzag een sleutelrol voor de ‘Hoge Autoriteit’, die bindende besluiten zou kunnen nemen en zou worden bijgestaan door een Raadgevend Comité bestaande uit specialisten uit aan zorg gerelateerde wetenschappen en industrieën.

De tweede taak van de Europese Gezondheidsgemeenschap zou bestaan uit het nemen van maatregelen gericht op het bevorderen van samenwerking op terreinen als medisch onderzoek, de planning van ziekenhuiszorg en het bestrijden van epidemieën. Schuman en Ribeyre stelden de oprichting voor van een Raad van Ministers, die de taak zou hebben het optreden van de Hoge Autoriteit af te stemmen op het gezondheidsbeleid van de deelnemende staten.

De Europese Gezondheidsgemeenschap heeft het levenslicht nimmer gezien, vooral omdat de chemische, farmaceutische en medische apparatuur industrieën tegen waren. Het Schuman-Ribeyre voorstel belandde in de archieven, en is daar sindsdien nimmer uitgehaald. Vandaagdedag, dus zo’n kleine 70 jaren later, is het wellicht nuttig het voorstel weer eens van de plank te halen. Immers, de bedreiging en de gevolgen van de spreiding van het corona-virus zijn enorm en bijna eenieder zal het over eens zijn dat “un front commun de l’Europe contre la maladie” wenselijk, zo niet noodzakelijk is. Kunnen we inspiratie putten uit het Schuman-Ribeyre voorstel?

Het gemeenschappelijke front dat de twee in gedachten hadden bestaat tot op de dag van vandaag niet. Eenieder die het nieuws een beetje volgt, zal het opvallen dat er in Brussel boven al over geld wordt gesproken en gekibbeld, en dat het veelal om geld lijkt te gaan dat nodig of bedoeld is om de economische gevolgen van de corona-crisis op te vangen. De maatregelen die concreet worden genomen om het virus direct te bestrijden en alle corona-patienten de medische zorg te bieden die zij behoeven, worden op nationaal niveau genomen. De lidstaten praten met elkaar, stemmen maatregelen wellicht op elkaar af, maar het is duidelijk dat het ‘echte’ corona-beleid niet in Brussel wordt ontwikkeld.

Dat is aan de ene kant opvallend. Zo veel jaar terug, tijdens de BSE-crisis die ook significante gevolgen voor de volksgezondheid had, speelden de EU-instellingen een veel dominantere rol en namen zij zelfs het voortouw in het beteugelen van die crisis. Aan de andere kant is de beperkte rol van de EU in de huidige crisis niet verrassend en is het zeer wel te verklaren waarom er een verschil is met de BSE-crisis. Die verklaring ligt natuurlijk in de bevoegheidsverdeling.

Bij het lezen van de belangrijkste verdragsbepaling voor volksgezondheidsbeleid stricto sensu, artikel 168 VWEU, vallen drie zaken op. Ten eerste, de EU-bevoegdheden zijn zwak. De EU-instellingen kunnen het nationale beleid enkel aanvullen, coördineren of complementeren en samenwerking tussen de lidstaten bevorderen. Het betreft ondersteunende bevoegdheden (in de zin van artikel 6 VWEU), die het de EU- instellingen niet toestaan nationale regels te harmoniseren of om anderszins bindende besluiten vast te stellen. Dat laatste kan enkel op bepaalde deelterreinen, waar onder veterinair en fytosanitair gebied (BSE!).

In de tweede plaats, qua inhoud is het genoemde artikel 168 VWEU niet echt gericht op concrete noodsituaties zoals die door het corona-virus worden veroorzaakt. Het EU-volksgezondheidsbeleid ziet boven al op preventief beleid. De instellingen kunnen eventueel ‘stimuleringsmaatregelen’ nemen die zijn gericht op onder meer de bestrijding van grote of ernstige bedreigingen van de volksgezondheid, maar dit lijkt niet een bevoegdheid tot het voeren van een bindend crisisbeleid (artikel 168, lid 5 VWEU).

Ten derde, artikel 168 VWEU maakt duidelijk dat de EU-instellingen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de lidstaten met betrekking tot de organisatie en de verstrekking van medische zorg dient te eerbiedigen (artikel 168, lid 7). Met andere woorden, de EU heeft niets te zeggen over de medische zorg die aan de talloze corona-patiënten wordt en zal moeten worden gegeven. Zorg is een aangelegenheid van de lidstaten, niet de EU.

De zogenaamde solidariteitsclausule van artikel 222 VWEU verandert het taakverdelings- en bevoegdheidsplaatje niet. Dat artikel verlangt dat de Unie en de lidstaten ‘uit solidariteit’ gezamelijk optreden in geval een lidstaat wordt getroffen door “een terroristische aanslag, een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp”. De bepaling voorziet in niet veel meer dan een juridisch plicht voor bovenal de lidstaten tot het bieden van wederzijdse bijstand in geval een van hen door een aanslag of ramp wordt getroffen. Het is niet een bepaling die de basis vormt voor, en bevoegdheden verschaft, voor het voeren van een effectief gemeenschappelijk beleid gericht op de bescherming van de bevolking indien alle lidstaten min of meer tegelijkertertijd worden getroffen.

Eenieder zal het er waarschijnlijk wel over eens zijn dat de corona-aanval een effectieve respons verlangt. Voor nu ligt de nadruk op de concrete maatregelen die nu moeten worden genomen. Op den duur zal de corona-crisis echter de vraag oproepen hoe de EU het best op een mogelijke volgende aanval kan antwoorden. De vraag zal opkomen of de EU meer bevoegdheden moet worden toebedeeld. Of anders gezegd, dient de EU-respons op collectieve aanvallen op de gezondheid van de gehele Europese bevolking een nationale en intergouvernementele te zijn of juist een meer supranationale?

Sommigen zullen waarschijnlijk aan het laatste denken, en er dan op wijzen dat er in de corona-crisis veel fout is gegaan. Dat zal waarschijnlijk wel zo zijn, maar indien men zou overwegen de EU meer bevoegdheden te geven, dan zal ook de meer concrete vraag moet worden gesteld en beantwoord wat nu eigenlijk exact de toegevoegde waarde van een specifieke additionele EU-bevoegdheid is of zal zijn. Als het gaat om volksgezondheid in strikte zin, wat kan de EU, wat de lidstaten zelf of met elkaar niet kunnen? Het antwoord op die vraag is, in ieder geval voor mij op dit moment, niet zo evident. Ja, Schuman en Ribeyre hadden gelijk: “un front commun de l’Europe contre la maladie” is wenselijk. En ja, de Europese Unie dient ook een Europese Gezondheidsunie te zijn. Zo’n Unie kan echter op verschillende wijzen worden vormgegeven: meer bevoegdheden naar Brussel is niet immer het beste antwoord, zelfs als het gaat grensoverschrijdende problemen die de gehele Europese bevolking aangaan. De tijd zal leren hoe het debat op dit punt verder gaat. Voor nu zijn er belangrijkere zaken die eerst moeten worden aangepakt.

Anne Pieter van der Mei is hoogleraar Europees sociaal recht aan de Universiteit Maastricht.

Dit artikel is onderdeel van het forum 'Coronacrisis: solidariteit in de Europese Unie?'. Volg hier het hele debat.