N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
De Europese Klimaatwet: meer macht voor de Europese Commissie?
Op 4 maart 2020 presenteerde de Europese Commissie haar voorstel voor de Europese klimaatwet om daarmee wettelijk vast te leggen dat de Europese Unie klimaatneutraliteit bereikt uiterlijk in 2050. Op politiek niveau is dit doel reeds onderschreven door het Europees Parlement in zijn resolutie van 14 maart 2019 en door de Europese Raad in zijn conclusies van 12 december 2019. De inkt van het voorstel was evenwel nog niet droog of het werd reeds bekritiseerd.1 Zo zou de Commissie te veel macht naar zich toe trekken om het doel van klimaatneutraliteit te behalen, met name door zelf tussentijds te kunnen besluiten over het gepaste ‘traject’ naar 2050. Daarnaast wil de Commissie de inspanningen van de lidstaten gaan beoordelen. In deze bijdrage zal op deze twee punten worden ingegaan in het licht van het Europese verdragsrecht.
De gedelegeerde bevoegdheid voor het vaststellen van een traject naar 2050
In artikel 3 van het klimaatwetsvoorstel stelt de Commissie voor om haar de bevoegdheid te delegeren om de klimaatwet ‘aan te vullen’ en zodoende “een traject af te bakenen op het niveau van de Unie, teneinde de […] doelstelling inzake klimaatneutraliteit tegen 2050 te bereiken […].” Daarbij worden criteria vermeld die de Commissie moet overwegen bij het vijfjaarlijks vaststellen van het traject. Maar wat houdt een beslissing inzake het traject in? Dit wordt slechts vaag beschreven, en er is zelfs geen definitie van het begrip ‘traject’. Ook de criteria zijn algemeen – zoals bijvoorbeeld “kosteneffectiviteit” en een “billijke en sociaal rechtvaardige transitie” - en verstoken van een definitie.
De evidente vraag is of zo een verregaande en vaag omschreven bevoegdheid wel aan de Commissie gedelegeerd kan worden, dan wel of de beslissingen inzake het traject naar 2050 voorbehouden moeten zijn aan de formele wetgever. De figuur van de gedelegeerde bevoegdheid is voorzien in artikel 290 VWEU. Dit artikel zet een kader uiteen dat voorziet in een aantal voorwaarden en in een mechanisme waarmee het Europees Parlement en de Raad controle kunnen uitoefenen op de Commissie. Inzake voorwaarden moeten het specificiteitsvereiste en het wezenlijkheidsvereiste opgemerkt worden. Wat betreft de eerste mag een wetgevende handeling die een bevoegdheid tot aanvulling of aanpassing van formele wetgeving toekent geen `carte blanche’ geven, maar “uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie” afbakenen. Het wezenlijkheidsvereiste verlangt daarnaast dat aan de Commissie enkel een bevoegdheid kan worden toegekend om de niet-essentiële elementen van de wetgeving aan te passen of aan te vullen.
Hierboven werd al opgemerkt dat er onduidelijkheden zijn over wat bedoeld wordt met ‘traject’, en, belangrijk, wat de Commissie in dat kader precies kan besluiten. Tot op heden worden de emissiereductiedoelstellingen vastgelegd in formele EU-wetgeving (deze zijn reeds tot en met 2030 wettelijk vastgelegd). Nu de Commissie echter (met name) een post-2030 traject wil gaan vaststellen, stelt zich de vraag of de Commissie hiermee het stuur wil overnemen van het Europees Parlement en de Raad.
Hoe de Commissie deze bevoegdheid wil uitoefenen staat in artikel 9 van het voorstel. Zo zou de Commissie ontwerptrajecten uitwerken in samenspraak met deskundigen aangewezen door de lidstaten. Elk ontwerptraject zou vervolgens voorgelegd worden aan het Parlement en de Raad die dan twee maanden (verlengbaar met twee maanden) hebben om, onafhankelijk van elkaar, hun veto te stellen. De voorgestelde procedure is zo geheel in lijn met wat gangbaar is in eerdere wetgevingspraktijk.
Het voorstel van de Commissie lijkt dus qua proces conform artikel 290 VWEU te zijn – maar materieel kan de vraag gesteld worden of aan de wezenlijkheids- en specificiteitsvereisten is voldaan. Wat betreft de eerste heeft het Hof geoordeeld dat de formele wetgever zich moet uitspreken over de politieke kwesties.2 Hierbij heeft het Hof bijzondere aandacht voor de doelstelling van de wetgever,3 hier dus klimaatneutraliteit, en mogelijke inperking van fundamentele vrijheden.4
In casu lijkt de vraag dus vooral hoe concreet de wetgever moet zijn in het bepalen van de doelstelling van het wetgevend optreden en in het specificeren van de inhoud en strekking van de delegatie, indien Parlement en Raad inderdaad het bepalen van het traject willen delegeren aan de Commissie. Zijn
‘klimaatneutraliteit tegen 2050’ als doelstelling en de criteria in artikel 3, lid 3 voldoende concreet? Dan kan je het traject ertoe overlaten aan de Commissie. Zo niet, dan moet de wetgever zich concreter uitspreken over het doel en op welke wijze we naar klimaatneutraliteit moeten toewerken. Dit kan dus zeker een juridisch argument voor Parlement en Raad om in de wetgevingsonderhandelingen te eisen dat zij actieve zeggenschap behouden over het traject.
De beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot lidstatelijke plannen
Onder de huidige regelgeving zijn de lidstaten reeds verplicht om integrale nationale klimaat- en energieplannen in te dienen bij de Commissie. De toevoeging van het huidige voorstel is dat de Commissie deze plannen gaat beoordelen in het licht van het door de Commissie vast te stellen traject (art. 6(1)). Voor deze evaluatie wordt het Europees Milieuagentschap ingeschakeld, maar de eindbeoordeling ligt bij de Commissie zelf. Wanneer de Commissie oordeelt dat de nationale maatregelen ontoereikend zijn, kan zij publieke aanbevelingen richten aan de lidstaten. Overeenkomstig artikel 288 VWEU zijn deze niet-bindend, maar de klimaatwet zou de lidstaten verplichten om ‘terdege rekening te houden’ met deze aanbevelingen. Indien een lidstaat een aanbeveling niet of slechts gedeeltelijk opvolgt, zal deze binnen een jaar moeten motiveren waarom de aanbeveling werd genegeerd. In essentie verschilt dit mechanisme dus niet veel van de reeds bekende opencoördinatiemethode: hoewel er geen dwingende materiële verplichtingen worden opgelegd aan lidstaten, wordt geprobeerd om hun gedrag toch aan te passen door publieke `naming en shaming’ en het handhaven van een motiveringsplicht. De toekomst zal moeten uitwijzen of deze benadering tot voldoende klimaatambities leidt bij de lidstaten.5
Zuiver juridisch valt het voorgestelde beoordelingsmechanisme zoals voorgesteld door de Commissie moeilijk te bekritiseren. Gelukkig is het zo dat tot op heden – in ieder geval tot en met het jaar 2030 – harde emissiereductiedoelstellingen in EU klimaatwetgeving zijn verankerd. Het zou dan ook jammer zijn indien voor de periode na 2030 slechts het zachte beoordelingsmechanisme van kracht zou zijn. Dat is misschien het grootste gevaar van dit voorstel: dat de harde, op de `rule of law’ gebaseerde emissiereductie-aanpak van de EU verwordt tot een (te) zachte aanpak.
Merijn Chamon is Assistant Professor EU Law aan de Universiteit Maastricht
Marjan Peeters is Hoogleraar Milieubeleid en –recht aan de Universiteit Maastricht
[1] Zie bijvoorbeeld kritiek door het CDA van 4 maart 2020: https://www.cda.nl/europa/actueel/nieuws/cdatimmermans-overspeelt-zijn-hand/
[2] Zaak C-355/10, Parlement t. Raad, ECLI:EU:C:2012:516, ro. 65.
[3] Zaak C-44/16 P, Dyson t. Commissie, ECLI:EU:C:2017:357 ro. 59-63.
[4] Zaak C-355/10, Parlement t. Raad, ECLI:EU:C:2012:516, ro. 71.
[5] Zie o.a. Vassilis Hatzopoulos, Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU, (2007) 13 European Law Journal 3, pp. 259-292.