Het politiek leiderschap van Europa? De Europese Raad, 2014-2018

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 is de Europese Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders (kortweg ‘De Europese Raad’ of ‘ER’) ook formeel het hoogste politieke gezag in de Europese Unie. De Europese Raad, aldus het EU-verdrag, “bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten”.

Obstakels

De opvolging van de Belg Herman van Rompuy door de Pool Donald Tusk eind 2014 als voorzitter van het gezelschap begon onder een ongelukkig gesternte. Als voormalig minister-president van Polen was Tusk minder bekend met de ins en outs van de Brusselse beleidscarrousel dan zijn politiek behendige voorganger. Het niet-deelnemen van Polen aan de euro betekende voor Tusk een ervaringsachterstand bij het bespreken van complexe financiële vraagstukken, bovenal het Griekse schuldenvraagstuk. Dit leidde ertoe dat niet de Raad, maar de Europese Commissie onder leiding van oud-Eurogroepvoorzitter Jean Claude Juncker de leidende rol in de discussie over de Griekse schulden naar zich toe wist te trekken.

Een tweede obstakel voor een leidende rol vormde de interne verdeeldheid over de vraag hoe om te gaan met de aanwassende vluchtelingenstromen uit het Midden-Oosten en Afrika. In de eerste helft van 2015 passeerden meer dan 150.000 personen niet-regulier de buitengrenzen van Europa. De Europese Commissie ontwierp een plan om een groep kansrijke asielzoekers evenwichtig te verdelen over de EU-lidstaten. Dit plan stuitte op grote weerstand van Midden- en Oost-Europese lidstaten die daarbij de steun kregen van ER-voorzitter Tusk. Dit leidde tot aanvaringen van de laatste, niet enkel met de Europese Commissie, maar bovenal met de Duitse Bondskanselier Angela Merkel die juist een welwillende houding tegenover de nieuwkomers voorstond.

Een vergelijkbare impasse deed zich voor op het dossier Griekenland. Tusk probeerde deze te doorbreken door hierover een separaat overleg te organiseren tussen Duitsland en Frankrijk met de Griekse regering. Dat kwam hem op de verdenking te staan dat hij streefde naar dominantie in de besluitvorming door de zes grote lidstaten, die tezamen driekwart van de EU-burgers vertegenwoordigen. De vertegenwoordigers van de kleinere lidstaten maakten duidelijk van dit soort ongevraagd leiderschap niet gediend te zijn.

Centrale rol

Twee ontwikkelingen op het Europese speelveld evenwel plaatsten de Europese Raad terug in het centrum van de beraadslagingen. De Commissie en Juncker slaagden er – eerstens - niet in de Griekse kwestie tot een oplossing te brengen. Debet hieraan was niet in de laatste plaats de beduchtheid van de Duitse minister van Financiën Wolfgang Schäuble, die vreesde dat onder Junckers leiding kwijtschelding van een deel van de Griekse schuldenlast kon volgen. Zo kwam het dossier terug op de agenda van de Europese Raad, die onder leiderschap van Merkel de Griekse knoop wel wist door te hakken.

Voorts kwamen in de loop van 2016 de standpunten van de lidstaten over het vluchtelingenvraagstuk dichter tot elkaar. Merkel was met haar Wilkommenskultur ook in eigen land aangelopen tegen de grenzen van wat politiek mogelijk was. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap gedurende de eerste helft van 2016 werkte ze actief mee aan een verregaande overeenkomst met Turkije over het terugnemen van migranten door dat land. Dit nieuwe accent op bescherming van de buitengrenzen hielp het conflict tussen Tusk en Merkel de wereld uit en herstelde de constructieve geest van de ER-besprekingen.

Brexit

Het brexit-referendum van juni 2016 trof de Europese Raad in het hart. Gedurende de eraan voorafgaande maanden hadden EU-president Tusk en de Britse premier David Cameron een akkoord bereikt over aangepaste voorwaarden voor het Britse lidmaatschap. Dit akkoord werd nu door het Britse electoraat afgeschoten. Tusk toonde zich verdrietig en somber: brexit zou enkel verliezers kennen; een zachte brexit achtte hij een illusie.

De Europese Raad toonde verdeeldheid over de vraag in hoeverre onmiddellijke aanvang van de echtscheidingsonderhandelingen geboden was: met Juncker en het Europees Parlement toonden de ministers van Buitenlandse Zaken van de ‘oorspronkelijke zes’ lidstaten zich hier voorstander van. De meer voorzichtige lijn van Tusk en Merkel gericht op het voorkomen van overhaasting en onnodige vervreemding van het VK van Europa zou evenwel prevaleren. Ook verzette de Europese Raad zich tegen pressie van de kant van onder meer Juncker, Frankrijk en het EP om de uittreding van de immer terughoudende Britten te benutten door op korte termijn ‘meer Europa’ tot stand te brengen. Met succes pleitten Tusk, Merkel en Rutte voor een voorlopige pas op de plaats.

Rechtstaat en democratie

De opkomst van anti-liberale en anti-Europese politieke bewegingen in Midden- en Oost-Europa, met name in Hongarije en Polen, brachten zorgen over ondermijning van de rechtstaat en democratieverval in die regio op het bord van de staatshoofden en regeringsleiders. Toen Tusk in maart 2017 werd herkozen als ER-president, geschiedde dit tegen de uitdrukkelijke wens van de Poolse regering. Premier Beata Szydlo betichtte Tusk van misbruik van zijn hoge Europese positie om haar PiS-regering ten val te brengen en kenschetste hem als een uitvoerder van ‘Duitse dictaten’. Haar tegenstem bleek de enige. De herbenoemde Tusk verzekerde de Europese Raad van zijn kant dat hij ‘alles op alles’ zou zetten om een verder afdrijven van zijn land van Europa te voorkomen.

Eenheid

De Europese Raad bekleedt onomstreden het hoogste politieke gezag in de Unie. De lidstaten en – zij het soms morrend – de Europese Commissie en het Europees Parlement, erkennen zijn centrale rol en politiek leiderschap. De mate waarin hij politieke beleidslijnen geloofwaardig en overtuigend over het voetlicht weet te brengen blijkt daarbij ten zeerste afhankelijk van de mate van eenheid onder de staatshoofden en regeringsleiders. Als deze eenheid tekort schiet, toont de Europese Commissie drang tot het leveren van alternatief leiderschap.

De auteurs zijn verbonden aan de Afdeling Internationale Betrekkingen van de Rijksuniversiteit Groningen.