Een balans van vijf jaar Commissie-Juncker

In de laatste State of the Union-toespraak die Jean-Claude Juncker in september 2018 gaf als voorzitter van de Europese Commissie (EC), betoogde hij dat de tijd nog niet gekomen was om een ​​oordeel uit te spreken over de activiteiten van zijn Commissie in de afgelopen vier jaar. Maar de tijd vliegt, en gezien de komende Europese verkiezingen in mei 2019 (en de nieuwe Commissie die daarna zal aantreden), is het wel degelijk tijd om eens terug te blikken op hoe het functioneren van de EC sinds 2014 is veranderd. Wat is de erfenis van de Commissie-Juncker?

De Spitzenkandidaten

Toen de Commissie van Jean-Claude Juncker in november 2014 aantrad, deed ze dit met een zeer ambitieus programma. Het plan was om het Europese politieke project te verjongen en ‘Europa in beweging te zetten’.

Juncker had beslist de autoriteit en de legitimiteit om zich de luxe van forse ambities te kunnen permitteren. Het enthousiasme dat hij voor zijn toekomstige nieuwe functie koesterde, na vele jaren in de Luxemburgse politiek, was duidelijk te zien tijdens zijn campagne voor de post. Hij was de allereerste ‘Spitzenkandidat’ voor de functie van voorzitter van de EC. In feite was hij (indirect) gekozen door de Europese burgers. Hij had tevens de steun van 26 van de 28 EU-lidstaten in de Europese Raad, die de benoeming van de verkozen voorzitter moest steunen.

De ‘politieke’ Commissie: de Commissie van ‘de laatste kans’

Juncker gebruikte deze steun van zowel het Europees Parlement als de Raad van Ministers om een ​​actieprogramma voor te stellen dat bedoeld was om een ​​veel meer ‘politiek’ mandaat voor de EC te krijgen in het ‘algemeen belang van de EU’.

Of hij en zijn collega’s werkelijk een ‘politisering’ van de EC bewerkstelligd hebben, kan betwijfeld worden. Juncker beweerde aanvankelijk dat de samenstelling van de aantredende Commissie ‘zeer politiek’ was, in die zin dat de meeste leden hoge posten hadden bekleed in hun eigen land. Maar hoe zat het met de inhoud? Zeker, zoals iedere Commissie, was ook die van Juncker betrokken bij veel politieke debatten in heel Europa. De EC - en met name haar eerste vicevoorzitter Frans Timmermans - deinsde er niet voor terug om publiekelijk de strijd aan te gaan met bepaalde lidstaten over fundamentele rechten.

Een van de belangrijkste aspecten van Junckers voorgestelde programma was er voor te zorgen dat zijn Commissie ‘Europa naar de burgers zou brengen’. Echter, dit was feitelijk gewoon een voortzetting van een al lang bestaande ambitie van eerdere Commissies. Tijdens de eerste Barroso-periode was Communicatie de portefeuille van Eurocommissaris Margot Wallström. Zij ontwikkelde een programma om de democratie, de dialoog en het debat tussen de EC en de Europese burgers te verbeteren; een reactie op het ‘Non’ en ‘Nee’ in het referendum over de Europese Grondwet. Dit programma, ‘Going Local’, werd niet vergeten in het Juncker-tijdperk, met Eurocommissarissen die deelnamen aan het publieke debat in hun land van herkomst en daarbuiten. Of dit mag gelden als politisering of primair als bewustmaking, kan worden bediscussieerd, maar de tentoongespreide ambitie om Europa dichter bij de burgers te brengen, dateert van vóór het Juncker-tijdperk.

Junckers Witboek over de toekomst van Europa was duidelijk een volgende poging om Europeanen over de EU mee te laten praten, maar dit bleek niet echt een succesvolle oefening in participatie (zelfs niet binnen de EC zelf, aangezien het Witboek grotendeels door leden van Junckers staf geschreven werd). We zullen tot mei 2019 moeten wachten om te zien wat er uit de (tamelijk beperkte) debatten die hebben plaatsgevonden, naar voren komt.

In zijn toespraak van oktober 2014, net voordat hij in functie trad, zei Juncker dat zijn team de Commissie van de ‘laatste kans’ was. Zijn Commissie kreeg de laatste kans om politieke eenheid tot stand te brengen in de EU en de Europese burgers bij het Europese project te betrekken. Hij beweerde dat Europa zou falen als hij zou falen. Volgens zijn eigen criteria slaagde hij uiteindelijk.

Junckers Commissie heeft zelf relatief weinig politieke schandalen veroorzaakt, met uitzondering van de benoeming van Martin Selmayr tot secretaris-generaal van de EC. Over het algemeen is de Commissie-Juncker erin geslaagd te ontsnappen aan de beschuldigingen van nepotisme die vaak aan Commissies kleven.

De Commissie-Juncker heeft ook geprobeerd meer politiek te handelen door zich te concentreren op grote problemen. Ze heeft zich gericht op een paar belangrijke beleidsterreinen, zoals energie, migratie, de economische unie en ook defensie. Dit was frustrerend voor sommige diensten van de Commissie, omdat hun pogingen om nieuwe wetgeving te ontwikkelen buiten deze beleidsterreinen door de hiërarchie werden verijdeld. Maar over het algemeen heeft het focussen van beleidsinitiatieven ertoe geleid dat de kabinetten van de Eurocommissarissen zich hebben kunnen concentreren op een paar belangrijke beleidsterreinen in plaats van hun aandacht te versnipperen.

Administratieve en organisatorische hervorming

De belangrijkste bijdrage van Juncker aan de EC was zijn reorganisatie van de manier waarop de EC functioneerde. Hij creëerde de functie van eerste vicevoorzitter en gaf de eer aan Frans Timmermans deze positie als eerste te bekleden. Diens positie had meerdere doelen. Ten eerste werd uitgedragen dat de EC brede politieke steun genoot, want Juncker en Timmermans komen uit verschillende politieke families. Ten tweede gaf het de Commissievoorzitter de ruimte om zich te concentreren op belangrijke politieke kwesties, waarbij Timmermans als zijn rechterhand handelde. Ten derde legde het bijzondere nadruk op het beleid van de Commissie aangaande de portefeuille van Timmermans, dat onder andere bestond uit een focus op grondrechten, betere regelgeving en duurzame ontwikkeling.

Junckers transformatie van de interne hiërarchie binnen de Commissie stopte niet bij de eerste vicevoorzitter. Juncker creëerde ook een aantal ‘gewone’ vicevoorzitters, die portefeuilles hadden die zich concentreerden op de ‘grote problemen’ van Europa. Toen dit systeem voor het eerst werd aangekondigd, was het niet duidelijk hoe dit zou uitpakken, zowel voor buitenstaanders als voor insiders. Dit was voornamelijk te wijten aan het feit dat de vicevoorzitters niet verantwoordelijk zijn voor specifieke directoraten-generaal in de EC en op basis van behoeften gebruik maken van verschillende diensten. Dit leverde aanvankelijk enige competentiestrijd op overlappende beleidsterreinen op, maar met het verstrijken van de tijd is er een zeker evenwicht ontstaan.

Interinstitutionele zaken

De eeuwige uitdaging voor de voorzitter van de Commissie is er voor te zorgen dat de relaties tussen de EU-instellingen onderling goed zijn. Tot de Juncker-Commissie behoort een aantal voormalige ministers en leden van het Europees Parlement, wat ongetwijfeld bijdraagt ​​tot het vergemakkelijken van de betrekkingen tussen de drie belangrijkste wetgevende instellingen van de EU. Junckers woedende reactie in het Europees Parlement in juli 2017, toen slechts een klein aantal Europees Parlementariërs aanwezig was bij een plenaire vergadering in Straatsburg, was indicatief voor de spanningen die er waren. In zijn State of the Union van 2018 gaf Juncker duidelijk de schuld aan de Raad voor veel ‘fouten’ in de EU-politiek: “Er zijn zondebokken in alle drie de instellingen - met de minste in de Commissie en het Parlement.”

De olifant in Junckers kluisje

Het is onmogelijk om in december 2018 over de EU te schrijven zonder tenminste eenmaal te verwijzen naar brexit. Deze overweldigende kwestie dreigde op een gegeven moment de positie van Juncker in het Europese politieke spel te verkruimelen, maar de EC als geheel heeft decorum behouden. Junckers voordracht van de invloedrijke en ervaren Michel Barnier als hoofdonderhandelaar heeft veel aandacht in het brexit-proces van Juncker zelf afgeleid.

De EC van 2014-2019 heeft al met al redelijk wat bereikt gezien het stroperige karakter van Europese politiek. Junckers hervorming van de interne hiërarchie binnen de Commissie heeft geleid tot concrete en over het algemeen positieve resultaten, en de aandacht voor ‘minder (beleidsterreinen) maar meer (resultaten)’ lijkt ook een positief effect te hebben gehad. Dit geeft goede hoop dat de discussie over de afschaffing van de zomertijd niet Junckers enige blijvende nalatenschap zal zijn.

Beide auteurs zijn universitair docent Europese Studies aan de Universiteit van Amsterdam.