Op ‘gehaktdag’ (de derde woensdag in mei, de dag van de verantwoording over het gevoerde beleid) is ook de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2025 gepresenteerd, het jaarverslag van de rijksdienst. Het is een stuk voor de liefhebbers, zullen we maar zeggen. Het vereist nogal wat doorzettingsvermogen om het helemaal door te spitten. Veel aandacht voor bijzaken en weinig voor hoofdzaken, dat maakt het lezen ook niet makkelijker.
De begeleidende brief van de staatssecretaris van BZK, belast met ‘de slagvaardige overheid’, is wat overzichtelijker. En ook nogal hoopvol, ondanks de introductie waarin hij nog eens benadrukt dat er een bezuiniging op het rijksapparaat komt die vanaf 2030 € 1,4 miljard per jaar structureel moet opleveren. En dat bovenop de bezuinigingen die al waren vastgelegd door het kabinet-Schoof, zo staat er voor alle duidelijkheid bij. Dan is nog niet eens rekening gehouden met de nieuwe rijks-cao, zo voeg ik eraan toe. De door het vorige kabinet beoogde nullijn had € 600 miljoen structureel moeten opleveren. De nieuwe cao kost volgens mijn schatting € 400 miljoen extra, een gat dus van € 1 miljard dat ook nog gedekt moet worden. Positief is volgens de staatssecretaris dat de groei van de rijksdienst in 2025 ‘maar’ 2% was, een stuk minder dan in voorgaande jaren. Een kinderhand is gauw gevuld. De rijksdienst telt nu 160.000 fte, dat waren er in 2021 nog 131.000. Goed nieuws is wel dat de externe inhuur is afgenomen, zij het nog steeds aanzienlijk boven de zogenaamde Roemer-norm die de externe inhuur begrenst op 10% van de personeelskosten.
Ondanks de positieve insteek van de staatssecretaris zijn er toch een aantal kritische kanttekeningen te plaatsen.
1. Kwantitatieve uitgangspunten onduidelijk
Het is nog steeds niet helemaal duidelijk over welke kwantitatieve uitgangspunten we het hebben bij de rijksdienst. De 160.000 fte is de optelsom van alle ministeries. Maar (helaas) zonder het ministerie van Defensie. Wel zitten daarentegen de Hoge Colleges van Staat en het personeel van de rechtspraak erin, omdat die ook vallen onder de rijks-cao. Maar die horen niet in een overzicht van de rijksdienst. Trek ik die eraf dan kom ik voor de ministeries op ruim 148.000 fte.
Daar moet dus nog het ministerie van Defensie bij. Het is niet zo gemakkelijk uit te vinden hoe groot dat ministerie (minus de Krijgsmacht) is. Maar in het jaarverslag van Defensie staat dat voor het kernministerie een salarisbedrag is uitgegeven van € 520 miljoen. Gedeeld door de gemiddelde loonsom van het rijk (€ 95.000), komt dat neer op circa 5500 fte op dat ministerie. Dat is overigens een verdubbeling ten opzichte van 2021! De verhoging van de NAVO-norm is kennelijk vooral neergeslagen in het kernministerie, in de buurt van de minister. Tel ik het kernministerie van Defensie erbij, dan heeft de rijksdienst dus een omvang van 153.500 fte. Toch iets minder dan die 160.000.
2. Onduidelijke kosten
De totale kosten van het rijk zijn een stuk minder duidelijk dan de fte’s. De totale loonsom is nog wel redelijk vast te stellen: € 15,4 miljard (een stijging van 7,1% t.o.v. 2024!). Wat daaronder valt, is echter niet helemaal duidelijk. Ik neem aan: diezelfde organisaties als bij de telling van de fte’s. Dus inclusief de Hoge Colleges van Staat en de rechtspraak (die er niet in horen) en uitgezonderd Defensie. Dat stond er in vorige jaren wel expliciet bij maar nu niet meer. Maar boven die loonsom komen nog extra kosten: huisvesting, ICT, facilitaire zaken. Ik schat het op € 2,2 miljard. En dan nog de externe inhuur, die gedaald is van € 3,6 miljard naar € 3,2 miljard. Plus 4200 uitzendkrachten. Alles bij elkaar komt dat neer op ruim € 21 miljard.
Curieus is echter dat voor het berekenen van de zogenaamde Roemer-norm voor de externe inhuur van andere bedragen wordt uitgegaan. Daar telt Defensie ineens wel mee, en niet alleen het kerndepartement maar ook de Krijgsmacht, in totaal bijna € 6,5 miljard. Het totale bedrag aan personeelskosten Rijk stijgt daardoor naar € 25 miljard. Dat kwam voor de presentatie van de externe inhuur natuurlijk heel goed uit want Defensie besteedt naar verhouding niet zoveel uit, ongeveer € 474 mln. Als je Defensie ook hier erbuiten had gelaten, was het Roemer-percentage niet ruim 13 % geweest, maar 18 %.
Overduidelijk is trouwens dat de omvang van de ambtelijke dienst niet belangrijk wordt gevonden. Het budget is bepalend. De budgettaire taakstelling kan wel invloed hebben op de omvang, aldus het jaarverslag. Dat mag je wel hopen, is mijn reactie, want waar moet het anders vandaan komen? Maar dat is buiten de waard gerekend. “Het is nog onzeker of het totale aantal fte zal afnemen”, staat er als een soort voorwaarschuwing, weggestopt op pagina 106. De brief van de staatssecretaris is trouwens wat anders van toon en heeft het over een efficiëntere en effectievere overheid met "minder overhead en een minder omvangrijk ambtenarenapparaat".
3. Ontbrekende analyse van de groei van het rijksapparaat
Wat nog steeds ontbreekt is een goede analyse van de vraag waarom de overheid zo enorm gegroeid is. Men komt niet veel verder dan verzuchtingen over hoe druk en ingewikkeld het is, waarbij teksten worden herhaald die al jaren in nagenoeg dezelfde bewoordingen in de jaarverslagen staan. Ook wordt geen inzicht geboden in wat de overheid presteert, wat de inzet van ruim € 20 miljard in concreto oplevert.
Kijken we preciezer naar de cijfers, dan valt een paar zaken op. Allereerst blijkt dat álle ministeries de afgelopen jaren zijn gegroeid, dus ook de ministeries die het minder druk hebben. In 2025 zijn twee ministeries niet groter geworden, BZK en EZK (hoewel het jaarverslag ten onrechte stelt dat het er vijf zijn). Maar de rest is net als in de afgelopen jaren weer verder toegenomen. Dat wijst erop dat er iets anders speelt dan alleen maar beleidsdrukte.
Een deel van de verklaring ligt wellicht in de toegenomen ‘interne drukte’, de overhead. In vorige jaarverslagen werd bij de absurde omvang daarvan (bijna 50%) wel eens stilgestaan en (overigens nooit uitgevoerd) onderzoek aangekondigd, maar nu niet meer. Te pijnlijk misschien. Een andere verklaring kan zijn: afnemende productiviteit, bijvoorbeeld door deeltijdarbeid of thuiswerken. Of te veel nieuwe beleidsprojecten, zonder oude af te sluiten. Ook daar geen woord over. In dit verband: het ziekteverzuim van het rijk is afgelopen jaar fors gestegen, van een al erg hoge 6,4% in 2024 naar een zorgwekkende 6,8% in 2025, met het ministerie van SZW als grote uitschieter, met 8,1%. Het ziekteverzuim staat in een tabel waarvan aangekondigd wordt dat hij volgend jaar niet meer wordt opgenomen. Waarom niet?
Er is wel een uitsplitsing gemaakt van de groei, naar: beleid, inspectie, toezicht en uitvoering. Dat is in 2025 hetzelfde, zorgwekkende beeld gebleven: het beleidsdeel van de ambtelijke dienst (de Haagse kernministeries) is sinds 2021 met 34,4 % gegroeid, de ondersteuning met maar liefst 38,9 %. De uitvoering, het deel van de overheid waar de maatschappij het meest van merkt, slechts met 16,9 %. Dat is in fte’s, qua budget is de groei van het beleidsdeel nog groter omdat de gemiddelde loonsom daar hoger is. Dus precies de beweging die we niet moeten hebben: meer geld voor beleid, maar relatief minder voor uitvoering.
4. Sturing van het Rijk onduidelijk
Het jaarverslag mag dan geen makkelijke lectuur zijn, er staan naast zorgpunten ook positieve ontwikkelingen in. Het ICT-hoofdstuk bijvoorbeeld laat zien dat men een beetje grip op de zaak begint te krijgen en dat geldt ook voor de ambities om de efficiency en effectiviteit te verhogen en de interne samenwerking te verbeteren. Maar ondanks de vele mooie voornemens op dat vlak, blijft de sturing van het rijk als organisatie tamelijk onduidelijk. Wat is precies de taak en rol van de staatssecretaris van BZK? Welke bevoegdheden heeft hij om rijksbrede beslissingen over de bedrijfsvoering af te dwingen? Wat is precies de taak van de net aangestelde kwartiermaker Slagvaardige Overheid? Bij kwartiermaker denk je toch niet meteen aan iemand die met harde hand de overheid aan gaat pakken maar meer aan een soort facility manager. Wat is zijn rol in relatie tot de rol van de sg’s die de ambitie hebben op te treden als een soort Raad van Bestuur? Een klein voorbeeld: wie gaat nu de in het Regeerakkoord aangekondigde Digitale Dienst van het rijk oprichten? En waar komt die te zitten?
Kortom: weer een mooi jaarverslag met een enorme hoeveelheid informatie waar je moeilijk de weg in kunt vinden. Met als trieste hoofdboodschap dat de rijksdienst is blijven groeien. Wie wil beweren dat de overheid sterk is verschraald of teruggetreden, moet vooral niet dit jaarverslag lezen. Helaas heeft de groei van de overheid de neiging om – net als bij mensen – op de verkeerde plekken terecht te komen. En helaas is de aandacht voor de prestaties en de productiviteit buitengewoon gering. Onduidelijk blijft ook de sturing van de rijksdienst. Allemaal te meer ernstig omdat de bezuinigingsopgave groot is, groter dan velen denken, en pijnlijke keuzes vraagt. Mijn schatting is dat de volgende brief van de staatssecretaris wat minder opgewekt van toon zal zijn.
Roel Bekker is voormalig sg bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector