(On)afhankelijke inspecties

Tot 28 maart 2025 is op internetconsultatie.nl het conceptwetsvoorstel Kaderwet rijksinspecties geplaatst. Het doel van deze wet is dat inspecties niet al te zeer beïnvloed kunnen worden door politieke ambten. Het gaat dan in het bijzonder om de verantwoordelijke ministers en de Tweede Kamer. Inspecties – zo is de achterliggende gedachte – moeten hun werk onafhankelijk kunnen doen.

Toch voorziet de wet in mogelijkheden van beïnvloeding door de minister. Zo kan de minister aan een rijksinspectie (een bijlage bij de wet somt deze inspecties op) een algemene of bijzondere aanwijzing geven (art. 8). De inspectie wordt in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven over het voornemen daartoe. De aanwijzing wordt gepubliceerd en in geval van een bijzondere aanwijzing aan de Staten-Generaal gezonden.

De aanwijzing kan geen betrekking hebben op, onder meer, het weerhouden van de inspectie om specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden. Verder kan de minister beleidsregels vaststellen voor de taakuitoefening van de rijksinspectie (art. 10). De rijksinspectie stelt een werkprogramma vast dat de minister moet goedkeuren (art. 12).

Het samenwerkingsverband van de rijksinspecties, de Inspectieraad, is kritisch. De raad heeft niet zozeer kritiek op de aanwijzingsbevoegdheid, maar vooral de goedkeuring van het werkprogramma moet het ontgelden. Deze bevoegdheid zou tot ‘oneigenlijke politieke beïnvloeding’ kunnen leiden. Ook met de begroting zou de minister invloed kunnen uitoefenen, omdat rijksinspecties nog steeds via de departementale begroting gefinancierd worden. Hij stelt voor om een separaat begrotingsartikel op te nemen.

Ook vanuit de wetenschap was er kritiek op het conceptwetsvoorstel. Femke de Vries, hoogleraar toezicht aan de RUG, wijst in het FD (26 januari 2025) op de bevoegdheid van de minister om het werkprogramma af te keuren. Zij noemt als voorbeelden dat een minister van BBB-huize het werkprogramma van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit afkeurt vanwege het intensieve toezicht op de agrarische sector.

Ook wijst zij erop dat de minister de Inspectie Leefomgeving en Transport, die meer aandacht wil besteden aan geluidsnormen rond vliegvelden, terugfluit vanwege de concurrentiepositie van luchthavens. Daarnaast wordt de Inspectie Veiligheid en Justitie volgens haar om electorale redenen aangezet tot onderzoek naar overlast in asielzoekerscentra.

Dat zou inderdaad onwenselijk zijn. De ontwikkelingen in de Verenigde Staten, waar Trump tien inspecteurs-generaal bij toezichthoudende instanties heeft ontslagen, baren eveneens zorgen. Zulke toestanden moesten we in Nederland maar niet krijgen.

En toch zijn er goede argumenten om wél politieke invloed op rijksinspecties toe te staan. Zij moeten onafhankelijk kunnen werken, maar tegelijkertijd niet helemaal losgezongen zijn van de politieke en maatschappelijke werkelijkheid. Kortom, volstrekte onafhankelijkheid is evenmin wenselijk.

Hoe onafhankelijker een inspectie is, des te beperkter is de parlementaire controle. Niettemin moet het parlement bij het gebrekkig functioneren (of zelfs falen) van een inspectie controle kunnen uitoefenen. Het parlement moet aan de minister kunnen vragen waarom dit heeft kunnen gebeuren; de minister zal tekst en uitleg moeten kunnen geven.

De minister moet dan ook over bevoegdheden beschikken om adequaat te kunnen reageren op gebrekkig functioneren, falen of zelfs een misstand. Dat is ook het doel van ministeriële verantwoordelijkheid: het controleerbaar maken van overheidslichamen, overheidsorganen en overheidsdiensten.

Daarbij is ministeriële verantwoordelijkheid aan de uitoefening van bevoegdheden verbonden: de minister legt verantwoording af over deze bevoegdheidsuitoefening. Kan dat niet, dan doet zich een democratisch tekort voor. Het parlement is dan niet in staat zijn controlerende functie naar behoren uit te oefenen, want de minister kan geen behoorlijke verantwoording afleggen.

Zeker nu het bij inspecties om belangrijke uitvoerings- en handhavingstaken betreft, mag parlementaire controle in een democratie niet ontbreken.

Als parlementaire controle ontbreekt, probeert het parlement naar andere middelen te zoeken om controle uit te kunnen oefenen. Niet voor niets ontstond het idee van systeem- of stelselverantwoordelijkheid, op grond waarvan een minister verantwoordelijk is voor de behartiging van een algemeen publiek belang.

Deze verantwoordelijkheid is tegelijkertijd erg diffuus: zij maakt de minister verantwoordelijk voor iets dat hij niet (direct) kan beïnvloeden. Niet voor niets willen ministers dan ook kunnen beschikken over de bijbehorende bevoegdheden: als zij verantwoordelijk worden gesteld, moeten zij kunnen beïnvloeden.

Verder is wel voorgesteld om de parlementaire controle en de ministeriële verantwoordelijkheid te vervangen door andere vormen, zoals publieke verantwoording.

Onafhankelijke overheidslichamen leggen dan (bijvoorbeeld) door middel van een jaarverslag verantwoording af, of zij doen dat aan stakeholders of een intern toezichtsambt. Dat kan echter parlementaire controle en ministeriële verantwoordelijkheid niet vervangen. Ook met alternatieve vormen van verantwoording zouden deze overheidsdiensten ‘ongrijpbaar’ zijn. Zij kunnen niet worden bijgestuurd, indien dat nodig mocht zijn.

Onafhankelijkheid is geen wezenskenmerk van overheidsdiensten. De vergelijking met de rechterlijke macht gaat mijns inziens niet op, omdat deze met rechtspraak is belast, terwijl de inspecties uitvoerende en handhavende taken hebben. Dan zijn parlementaire controle en ministeriële verantwoordelijkheid wél wezenlijke elementen, die bijdragen aan een controleerbare overheid.

Om die reden moet de minister ook over bevoegdheden beschikken, bijvoorbeeld ten aanzien van de inrichting van een inspectie en haar werkwijze. Onafhankelijkheid lijkt mij niettemin relevant voor de uitoefening van concrete uitvoeringstaken. Om die reden is het logischer te ageren tegen de bevoegdheid tot het geven van bijzondere aanwijzingen dan tegen de bevoegdheid tot goedkeuring van het werkplan.

Maar laten we de grondslagen van het publiekrecht, die we niet voor niets hebben, toch enigszins koesteren.

Prof. mr. Hansko Broeksteeg is hoogleraar staatsrecht aan Radboud Universiteit Nijmegen.