Wonen in een bestuurlijke probleemgemeente: gevolgen voor de burger

In 2017 schreef ik in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoeksrapport over ‘gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen’.¹ In dit onderzoek stond de vraag centraal op welke wijze toezichthouders kunnen interveniëren in deze gemeenten. Het rapport heeft daarom een vrij institutioneel karakter. Het gaat vooral om de verhoudingen tussen overheden. De burger heeft in mijn rapport een bijrol. Soms (maar niet vaak) stemt hij de hoofdrolspelers van het bestuurlijke geruzie weg bij de raadsverkiezingen. En hij kan er last van krijgen, dat de gemeentelijke dienstverlening kwalitatief minder wordt.

Toen ik het rapport schreef rommelde het in de politiek van mijn gemeente. Maar dat was niet alarmerend. Inmiddels is de gemeente ‘afgegleden’ tot het niveau van een bestuurlijke probleemgemeente. En de vraag is dan relevant: wat merk je daar als burger nu van? Op welke wijze word je als burger geraakt door de aanhoudende bestuurlijke problemen?

Eerst de vraag waarom er dan sprake is van een bestuurlijke probleemgemeente. In mijn rapport heb ik deze gemeenten omschreven als gemeenten met bestuurlijke risico’s. Die komen tot uiting omdat regelmatig wethouders sneuvelen of burgemeesters aftreden en omdat er regelmatig botsingen in de gemeenteraad zijn. Meestal zijn er geen problemen met specifieke beleidsdossiers; in de regel worden de gemeentelijke taken, zowel in autonomie als in medebewind, uitgeoefend. Soms, maar lang niet altijd, staat de gemeente onder (provinciaal) financieel toezicht. Het gaat daarentegen vooral om bejegening en om besluitvormingsprocessen die daardoor gefrustreerd worden.

In mijn gemeente neemt de raad in vrijwel alle gevallen belangrijke besluiten met een 8-7 verhouding. De grootste collegepartij (6 zetels) houdt de andere collegepartij en een lokale partij die gedoogsteun verleent in haar greep; afwijken van haar opvattingen is niet toegestaan. Na de vorige raadsverkiezingen is het college tussentijds van samenstelling gewijzigd (één partij eruit, twee andere partijen erin), een wethouder is daarna vervangen. De burgemeester houdt het voor gezien; na een volksraadpleging over herindeling komend voorjaar, te houden bij de aanstaande Tweede Kamerverkiezingen, neemt hij ontslag. Dat is (zo laat de burgemeester weten) om persoonlijke redenen, maar het draagt bij aan bestuurlijke instabiliteit. Omdat standpunten en stemmingen van de raad vooraf vaststaan, is er geen sprake van echte ideeënuitwisseling in een debat. Het is zelfs voorgekomen dat de voltallige oppositie de raadsvergadering vroegtijdig heeft verlaten. De fractie van D66 neemt daarom voorlopig niet meer deel aan raadsvergaderingen, omdat, aldus de fractievoorzitter, haar inbreng toch geen zin heeft na het zoveelste incident in de raad.

De oorzaak van deze bestuurlijke instabiliteit is (vermoedelijk) een eerdere volksraadpleging over herindeling. In 2018 stemde 42,3% van de bevolking voor zelfstandigheid, 56,2% voor herindeling. Het probleem van deze volksraadpleging en daarom van de uitslag was, dat deze 56,2% was verdeeld over twee opties, namelijk herindeling in twee varianten. De grootste lokale partij heeft deze uitslag daarom altijd uitgelegd als een stem voor zelfstandigheid. Dat was immers de meest gekozen optie. Ondertussen is de herindeling in de regio doorgezet.

Het gevolg is dat de gemeente niet langer kan deelnemen aan de gezamenlijke regionale ambtelijke organisatie, die door de fuserende gemeenten wordt opgeheven. De gemeente komt vervolgens in zwaar weer te verkeren, het college moet op zoek naar forse bezuinigingen, maar het vangt bot bij de regionale onderhandelingspartners. Vervolgens zijn in de laatste programmabegroting bezuinigingen opgenomen (op de zorg en subsidies), zonder concrete onderbouwing, en wordt er ingeteerd op de reserves. Daarom is de gemeente onder provinciaal toezicht is gesteld; de begroting is afgekeurd.

Het nieuwste wapenfeit is de laatste raadsvergadering. Nadat het provinciebestuur het besluit had genomen tot financieel toezicht, vraagt de voltallige oppositie (zeven raadsleden), conform de procedure van art. 17 Gemeentewet, om een extra raadsvergadering. Vervolgens besluit de meerderheid van de raad, meteen na opening van de vergadering, dat er geen agendapunten zijn. De acht raadsleden besluiten dat provinciaal financieel toezicht geen onderwerp is dat bespreking behoeft in de raad. De burgemeester sluit de raadsvergadering met een beroep op de geldende procedures. De collegepartijen verklaren wel over het provinciale toezicht te willen spreken, maar dan niet in de openbaarheid. Het uitschrijven van een raadsvergadering door de oppositie en vervolgens niet willen agenderen van het bestuurlijke probleem door de collegepartijen is een mechanisme dat wel meer voorkomt in bestuurlijke probleemgemeenten.²

Wat merk je daar nu als inwoner van? Als je de raadsvergaderingen niet volgt en de regionale krant noch het plaatselijke sufferdje leest, lijkt er weinig aan de hand. Ruziënde politici die in hun eigen werkelijkheid lijken te leven, tsja, dat komt wel meer voor. Maar inmiddels worden de gevolgen wel merkbaar. Als gevolg van de bestuurlijke problemen worden belangrijke besluiten uitgesteld. De schoolbibliotheken werden vorig jaar gered van de ondergang, maar de ondergang lijkt alsnog te komen. Met 8 tegen 7 stapt de gemeente uit een gemeenschappelijke regeling van de regionale afvalinzameling.

Uittredingskosten: een half miljoen. Het college heeft de veronderstelling een goedkopere regeling te treffen, maar een alternatief is nog niet gevonden. Voldoende (sociale) woningbouw en revitalisering van het bedrijventerrein komen niet van de grond. Cultuurstichtingen, al jarenlang actief in de gemeenschap, ontvangen geen subsidie meer en mogen geen gebruik meer maken van hun huisvesting (een kerkje). Een dienstverleningsovereenkomst met de aankomende heringedeelde buurgemeente komt niet van de grond, terwijl deze cruciaal is voor de ambtelijke dienstverlening.

Als inwoner van deze gemeente vestig je je hoop dan maar op de bestuurlijk toezichthouders. Immers, indien het gemeentebestuur geen zelfreinigende vermogen heeft, moet de oplossing van externe organen komen. Het provinciebestuur heeft inmiddels de gemeente onder financieel toezicht geplaatst, hetgeen ik in mijn rapport ook als een mogelijkheid noem om greep te houden op gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen. De provincie had meer kunnen doen, in het bijzonder het aansturen op gemeentelijke herindeling. Met het nieuwe beleidskader herindeling kan de provincie deze immers, vanwege onvoldoende bestuurskracht van de betreffende gemeente, initiëren.³ Formeel meent de provincie dat ‘gedwongen’ herindeling nog niet aan de orde is. Het lijkt er echter op dat vanwege de tussentijdse wisseling van het college van gedeputeerde staten en het vertrek van de oude en de aanstelling van de nieuwe commissaris van de Koning de gemeente wat tussen wal en schip is gevallen. Met het vertrek van de burgemeester ligt hoe dan ook de aanstelling van een waarnemend burgemeester voor een wat langere periode en met een specifieke opdracht (herstel bestuurlijke verhoudingen) voor de hand. De minister, op haar beurt, heeft minder instrumenten voor handen dan het provinciebestuur. De toepassing van taakverwaarlozingsregelingen, dan wel de vernietiging van besluiten is immers niet aan de orde. Zij meent wel, zo blijkt uit de Kamerstukken, dat de bestuurlijke situatie ‘zorgelijk’ is, dat de verhoudingen verstoord zijn, mede door ‘de constante blokvorming’.⁴

Deze casus laat twee zaken duidelijk zien. In de eerste plaats dat burgers wel degelijk de gevolgen ondervinden van de aanhoudende bestuurlijke problemen van de gemeente. Zij ondervinden de bestuurlijke problemen, zolang zij buiten het gemeentebestuur staan, niet direct, maar uiteindelijk zijn de gevolgen zichtbaar in bijvoorbeeld uitstel van besluitvorming en politieke noodgrepen. In de tweede plaats onderstreept deze casus de noodzaak van een juridisch instrumentarium waarmee toezichthouders eerder en meer gericht kunnen ingrijpen bij bestuurlijke probleemgemeenten. Er ligt al een rapport met de nodige suggesties!

Hansko Broeksteeg is als universitair docent Staatsrecht verbonden aan de Radboud Universiteit te Nijmegen.

• (1) 

  Bijlage bij: Kamerstukken II 2017/18, 28 844, nr. 146.
• (2) 

  ABRvS 22 mei 2019, de Gemeentestem 2019, 129, m.nt. Broeksteeg (Brunssum).
• (3) 

  Kamerstukken II 2018/19, 28 750, nr. 75.
• (4) 

  Kamerstukken II 2020/21, 35 620, nr. 6.