Praktische en politieke betekenis van een verworpen begroting

Wat betekent verwerping van een (ontwerp-)begroting, zowel in praktische als politieke zin? Die vraag komt op nu aanneming van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geen uitgemaakte zaak is.

De deadline 1 januari

Lange tijd geschiedde afhandeling van begroting(hoofdstukken) niet altijd vóór 1 januari. Inmiddels zijn er Europese richtlijnen¹⁾, die daar wel om vragen en in 2015 zijn nadere afspraken tussen Kamers en kabinet gemaakt om 1 januari te halen.

Zo reserveert de Eerste Kamer de laatste twee weken voor het kerstreces standaard voor begrotingsdebatten (en Belastingplan). Regering en Tweede Kamer weten dat dit een deadline met zich meebrengt.

Inbreng voor een (commissie)verslag in de Eerste Kamer moet onmiddellijk de woensdag na het in procedure nemen van de begrotingshoofdstukken worden gepland, waarbij de regering binnen twee dagen moet reageren bij een debat de week erna en binnen vijf dagen bij debat in de laatste vergaderweek.

De deadline is niet in nationale wetgeving verankerd. Als het onverhoopt toch niet lukt, dan biedt de Comptabiliteitswet de mogelijkheid om voor lopende beleid de begrotingsstaat van het vorige jaar terughoudend te blijven toepassen.²⁾ Nieuw beleid wordt niet in uitvoering genomen, tenzij de minister uitstel onverantwoord vindt. De Staten-Generaal moet daarover worden geïnformeerd.

Na verwerping

De Grondwet bepaalt dat de begroting bij wet wordt vastgesteld en dat de begrotingswetten op de derde dinsdag van september worden ingediend (art. 105 GW).

Of dat betekent dat er op een ander tijdstip geen begrotingen mogen worden ingediend is niet geheel duidelijk, maar er is geen expliciet verbod. Het kabinet zou dus een nieuwe (ontwerp-)begroting kunnen indienen. Ook is denkbaar dat er voor een andere weg, via specifieke wetgeving, wordt gekozen.

Praktische ervaring is er sinds 1920 niet meer. In december 1919 verwierp de Tweede Kamer de begroting voor Marine voor 1920. Op 28 januari 1920 diende de minister ad interim daarop een ontwerp-wet 'Voorloopige vaststelling van het VIste hoofdstuk der Staatsbegrooting voor het dienstjaar 1920' in.

Dit was een kredietwet, die uitgaven voor Marine in 1920 mogelijk maakten. Beide Kamers aanvaardden dat ontwerp. De wet werd direct gewijzigd (verhoging van de begroting voor de aanschaf van marineschepen).

Politieke betekenis

In de negentiende eeuw kwam verwerping van de (ontwerp-)begroting van ministeries diverse keren voor en dat gebeurde in beide Kamers. Het was een middel om het vertrouwen in een minister op te zeggen. In 1868 zag echter het gehele kabinet (Van Zuylen van Nijevelt) in de verwerping van de begroting voor Buitenlandse Zaken reden om af te treden (al deed het dat niet direct).

Voor het kabinet-De Meester was in februari 1907 verwerping van de begroting voor Oorlog 1907 door de Eerste Kamer reden tot ontslagaanvrage. Omdat vorming van een nieuw kabinet niet slaagde, werd het ontslag later ingetrokken. Wel werd minister Staal van Oorlog vervangen.³⁾

Toen eind 1907 de Tweede Kamer de begroting Oorlog voor 1908 verwierp, trad het kabinet echter wel af. Er werd een nieuw kabinet (Heemskerk) gevormd.

Na 1919 kwam verwerping van een begroting niet meer voor. Als blijk van afkeuring werd soms voorgesteld het salaris van de minister met één gulden te verminderen, maar daarvoor was nooit voldoende steun.⁴⁾

Verwerping van een begroting kan worden uitgelegd als het opzeggen van het vertrouwen. Sinds 1868 geldt dat bij een vertrouwenskwestie de minister moet aftreden. Aangezien begrotingsbeleid het gehele kabinet aangaat, treft zo'n zwaar oordeel mogelijk het gehele kabinet.

• 1) 

  Onder meer Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PbEU 2013, L 140).
• 2) 

  Artikel 2.25, Comptabiliteitswet 2016
• 3) 

  De minister overleefde eerder de stemming in de Tweede Kamer over zijn begroting. Deze gebeurtenis op 21 december 2006 ging de geschiedenis in als de 'Nacht van Staal'.
• 4) 

  Bijvoorbeeld als teken van afkeuring tegen minister van Justitie Beerman in 1961.