Hoorzittingen in het (Europees) Parlement: in Brussel gloeit de grill, maar niet in Den Haag

Komende woensdag stemt het Europees Parlement (EP) over de benoeming van een nieuwe Europese Commissie. Ruim een week verkeerde Brussel in spanning of die deadline zou worden gehaald. Na de hoorzittingen met de 26 kandidaat-Eurocommissarissen ontstond een impasse, die leidde tot het uitstel van de goedkeuring van de zes beoogde vicepresidenten. Daarmee leek steeds waarschijnlijker dat de tweede Commissie onder leiding van Ursula von der Leyen niet op 1 december, maar pas in 2025 zou kunnen aantreden.

Europarlementariërs van de sociaaldemocratische S&D, het liberale Renew en de Groenen vonden het onverteerbaar dat de rechts-conservatieve Raffaele Fitto vicepresident zou worden. De Italiaan behoort tot Fratelli d’Italia, de partij van de premier Giorgia Meloni, met wie Von der Leyen de banden door Fitto’s benoeming lijkt te willen aanhalen. In reactie op het verzet tegen Fitto dreigde de Europese Volkspartij het aantreden van de sociaaldemocraat Teresa Ribera als vicepresident te blokkeren. Ze eisten onder meer dat zij aan het Spaanse parlement verantwoording zou afleggen over haar optreden als klimaatminister rond de recente overstromingen in Valencia.

De patstelling werd uiteindelijk doorbroken door een deal tussen de christendemocraten, sociaaldemocraten en liberalen. Na publicatie van een gezamenlijke verklaring over hun constructieve samenwerking besloten de groepen elkaars kandidaten te steunen. Daarnaast werd het takenpakket van de Hongaarse Eurocommissaris Olivér Várhelyi, lid van de radicaal-rechtse Patriotten voor Europa, ingeperkt. De goedkeuring van zijn benoeming was als enige van de andere commissarissen aangehouden. Várhelyi gaat zich richten op Gezondheidszorg en Dierenwelzijn, maar moet de dossiers reproductieve rechten en pandemische paraatheid afstaan aan zijn Belgische collega Hadja Lahbib.

Met deze ontknoping werd de nasleep van de hoorzittingen spannender dan de ‘kruisverhoren’ zelf. De gevolgen zijn dit jaar lang niet zo ingrijpend als bij eerdere Commissies, waarvan meerdere kandidaat-commissarissen op herexamen moesten of door het Parlement werden afgekeurd. Het is de eerste keer sinds 1999 dat de hoorzittingen niet leidden tot afwijzing of terugtrekking van beoogd Eurocommissarissen.

Bijna 30 jaar hoorzittingen in het Europees Parlement

Dat het EP kandidaat-Eurocommissarissen kan wegstemmen, wordt niet gelijk duidelijk uit de Verdragen. Op grond daarvan kan het EP de Commissie slechts als geheel goed- of afkeuren.[1] Die bevoegdheid kreeg het EP met het Verdrag van Maastricht (1992) na een snel proces van ‘parlementarisering’ van de benoeming van de Europese Commissie. Sinds 1995 hoort het Europees Parlement op grond van zijn Reglement kandidaten voorafgaand aan hun benoeming. Inmiddels bepaalt de regeling[2] expliciet dat de betrokken commissie(s) besluit(en) over het lot van individuele aanstaande Eurocommissarissen.

De procedure die aan dat besluit voorafgaat, is zwaar te noemen. Voordat kandidaten überhaupt voor hun hoorzitting kunnen worden uitgenodigd, moeten Europarlementariërs van de commissie Juridische Zaken concluderen dat geen sprake is van (financiële) belangenconflicten. Vervolgens krijgen de kandidaten van de commissie(s) op hun beleidsterrein schriftelijke vragen voorgelegd: twee meer algemene vragen en minimaal vijf inhoudelijke vragen over hun portefeuille.[3] Daarna volgen de daadwerkelijke hoorzittingen, waarin de beoogde Eurocommissarissen drie uur lang door Europarlementariërs worden ‘gegrilld’. Ze worden beoordeeld op onder meer hun algemene bekwaamheid, Europese inzet, inhoudelijke kennis en communicatieve vaardigheden. De hoorzittingen worden door EP-leden veelvuldig benut voor het uitlokken van toezeggingen – die worden bijgehouden en gemonitord – en het afdwingen van herschikkingen van portefeuilles of veranderingen van het voorgenomen beleid.

Dat is mogelijk, omdat na afloop een evaluatie plaatsvindt: achter gesloten deuren besluiten de commissies (doorgaans) bij twee derde meerderheid (1) of de kandidaat geschikt is om Eurocommissaris te worden en (2) de toebedeelde portefeuille op zich te nemen. Zijn de commissies niet tevreden, dan volgt er extra schriftelijk huiswerk – zoals dit jaar Várhelyi en in 2023 Wopke Hoekstra overkwam – of komt er een tweede hoorzitting. Als er dan nog geen meerderheid in zicht is, kan de voorzitter van de nieuwe Commissie weinig anders dan de kandidaat vervangen. De mogelijkheid om uiteindelijk de hele Commissie af te keuren heeft zo de facto geleid tot een instemmingsrecht per Eurocommissaris.

In Brussel zorgen de hoorzittingen voor de nodige checks and balances, nu het EP slechts de voltallige Commissie en geen individuele Eurocommissarissen naar huis kan sturen.[4] Doordat de benoeming van leden van de Commissie aan een (individuele en collectieve) stemming in het EP is onderworpen, wordt die benoeming bovendien democratisch gelegitimeerd. Over die legitimatie beschikken Eurocommissarissen van zichzelf niet, omdat hun voordracht voortvloeit uit een besluit van de lidstaten, de Commissievoorzitter en de Europese Raad en niet uit een coalitie van groepen in het Europees Parlement.

In de Tweede Kamer geen EP-variant, maar wat wel?

Hoe anders is dat in Nederland: wie als minister of staatssecretaris voorgedragen wordt, is de uitkomst van onderhandelingen tussen Tweede Kamerfracties tijdens de laatste fase van de kabinetsformatie. Bewindspersonen worden vervolgens bij koninklijk besluit benoemd, vanaf welk moment de vertrouwensregel voorschrijft dat er vertrouwen is tot het tegendeel blijkt. De Tweede Kamer hoeft dus niet in te stemmen met de benoeming van kandidaat-bewindspersonen en kan voorafgaand aan die benoeming geen oordeel vellen over hun geschiktheid of motivatie.

Toch wil een Tweede Kamermeerderheid beoogde kabinetsleden wel tijdens hoorzittingen op die punten bevragen, zoals bleek uit de motie-Sneller.[5] Die hoorzittingen zijn in juni van dit jaar voor het eerst gehouden. Het probleem daarbij, naast het feit dat de Kamer er staatsrechtelijk niet over gaat, is dat Kamerleden niets kunnen beginnen als zij ontevreden zijn over de tijdens hoorzittingen gegeven antwoorden. Omdat de vertrouwensregel pas vanaf het aantreden van bewindspersonen werkt, staat de Kamer – anders dan het Europees Parlement – met lege handen.

Belangrijker nog: er zal, zolang er geen minderheidskabinet of werkelijk extraparlementair kabinet wordt geformeerd, altijd een Kamermeerderheid zijn die de uitkomst van de formatie zal steunen. Daarom acht ik het onwaarschijnlijk dat tijdens Haagse hoorzittingen veranderingen in beleid of de instelling van ministeries zullen worden afgedwongen, zoals eerder in De Hofvijver leek te worden betoogd. De band tussen kabinet en Kamer is een wezenlijk andere en hechtere dan die tussen Europese Commissie en Europees Parlement.

Het stemde dan ook voorzichtig positief toen Joost Sneller (D66) op 6 februari 2024 opmerkte dat het volgens hem ‘niet bij de constitutionele verhoudingen in Nederland’ past om bij de hoorzittingen voor ‘een Europees Parlement-variant, met eerst eindeloze schriftelijke rondes, en nog allerlei achtergronddocumentatie opvragen’ te kiezen.[6] In plaats daarvan zou de Kamer, aldus Sneller, kandidaat-bewindspersonen moeten bevragen op hun geschiktheid en motivatie.

Dat gebeurde tijdens de 14 hoorzittingen van de kandidaat-bewindspersonen in het kabinet-Schoof echter maar zeer beperkt. Voor een artikel in het TvCR analyseerde ik met Jelmer Maarsen de 581 gestelde vragen, waarvan het overgrote deel betrekking had op beleidsinhoudelijke aspecten – net als bij de hoorzittingen in het EP gebruikelijk is. Het ging veel minder vaak dan de motie-Sneller leek te beogen over de geschiktheid en motivatie van beoogd bewindspersonen. Het probleem daarbij is dat de kandidaat-ministers en -staatssecretarissen tijdens de hoorzittingen nog niet zijn beëdigd, laat staan ingewerkt. Daardoor kunnen ze op beleidsinhoudelijke vragen maar moeilijk concrete antwoorden geven. Het antwoord dat ‘het Hoofdlijnenakkoord nog moet worden uitgewerkt’ werd vaak snel gegeven, maar leverde weinig op.

De Tweede Kamer debatteert op 16 december over het advies van de Commissie voor de Werkwijze om de hoorzittingen met kandidaat-bewindspersonen een vaste plek in het formatieproces te geven, met meer ruimte voor vervolgvragen. De Kamer heeft helaas geen acht geslagen op het goede voorbeeld van het Europees Parlement om als parlement pas met hoorzittingen te beginnen nadat je een instemmingsrecht hebt verkregen. Misschien kan een ander goed voorbeeld doen volgen: dit jaar hadden kandidaat-Eurocommissarissen zo’n 7 weken om zich grondig inhoudelijk op de hoorzittingen voor te bereiden, vanaf het moment dat hun kandidatuur op 17 september publiekelijk bekend werd gemaakt.[7] Als de Kamer die tijdlijn afgelopen zomer had aangehouden, waren de hoorzittingen gehouden op het moment waar ze horen: ruim een maand na de bordesscène. Dan is er alle ruimte voor een scherp kennismakingsdebat vol inhoudelijke toezeggingen, met de vertrouwensregel als effectief sanctiemiddel achter de hand.

Mr. Florian van Hout is promovendus aan de Universiteit Maastricht en doet onderzoek naar de staatsrechtelijke positie en bevoegdheden van demissionaire kabinetten.

[1] Artikel 17, lid 7 VEU. Uit dit artikellid volgt dat door het Parlement apart over de Commissievoorzitter wordt gestemd.

[2] Sinds 16 juli 2024 is de procedure vastgelegd in artikel 129 en bijlage VII van het Reglement van het Europees Parlement.

[3] Als een kandidaat door meerdere commissies wordt gehoord, zoals vaak voorkomt, legt elke ‘organiserende’ commissie drie vragen voor en elke uitgenodigde commissie één. Zie artikel 4, lid 5 Bijlage VII.

[4] Zie artikel 234 VWEU. Het EP kan de Commissievoorzitter slechts vragen het vertrouwen in een individuele commissaris op te zeggen. Zie artikel 5 van het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie.

[5] Kamerstukken II 2023/2024, 35788, nr. 226.

[6] Commissie voor de Werkwijze, 6 februari 2024, te raadplegen via debatdirect.tweedekamer.nl, vanaf 18:10.

[7] De regeling voor de hoorzittingen in het EP garandeert dat ook wat impliciet in artikel 129, lid 4 van het Reglement.