De hervormde Europese begrotingsregels: op weg naar een stabieler begrotingsbeleid in de EU?

Op basis van een uitgebreide publieke consultatie kwam de Europese Commissie in 2022 tot de conclusie dat de Europese begrotingsregels procyclisch nationaal begrotingsbeleid en hoge nationale schuldenstanden niet hebben kunnen voorkomen. Er is sprake van een gebrekkige handhaving van de begrotingsregels, terwijl deze ook onvoldoende rekening houden met de uiteenlopende (economische) situatie in de lidstaten. Kan de onlangs door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement goedkeurde hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) deze tekortkomingen op een effectieve manier aanpakken?

In plaats van de huidige stabiliteits- en convergentieprogramma’s komen nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn, die lidstaten naar alle waarschijnlijk voor het eerst in september 2024 moeten indienen. Deze plannen moeten referentiepaden voor de netto-uitgaven bevatten die zodanig zijn dat de overheidsschuldquote van de lidstaten een plausibele neerwaartse trend gaat of blijft vertonen, dan wel op middellange termijn onder de 60% van het bbp blijft.

Ook moet het uitgavenpad ertoe leiden dat het overheidstekort wordt teruggedrongen tot onder de 3% van het bbp. Om deze doelstellingen in perspectief te plaatsen: in 2023 hadden 11 lidstaten een tekort van boven de 3% en 13 lidstaten en overheidsschuld van (soms ver) boven de 60%.

Een belangrijke wijziging in de nieuwe regels is dat een overheidsschuld van meer dan 60% niet meer kan resulteren in de opening van een buitensporige tekortprocedure zolang een lidstaat zich houdt aan het netto-uitgavenpad zoals vastgelegd in het nationale budgettair-structurele plan. Afwijking van het afgesproken uitgavenpad kan leiden tot een buitensporige tekortprocedure voor een te hoge overheidsschuld. Daarentegen kan overschrijding van de 3% grens voor overheidstekorten nog steeds leiden tot een buitensporige tekortprocedure.

Ook de benchmark voor schuldreductie die van toepassing is op alle lidstaten waarvoor een buitensporig tekort is vastgesteld door de Raad blijft van kracht, maar is aangescherpt. Anders dan in het verleden is voor een meer gedifferentieerde aanpak gekozen voor de vereiste aanpassing binnen de looptijd van het budgettair-structurele plannen. Terwijl de vereiste jaarlijkse gemiddelde aanpassing van de schuld van 0,5% van het bbp blijft bestaan voor een schuldquote van tussen 60% en 90% van het bbp, is deze verdubbeld naar 1% van het bbp als de schuldquote hoger is dan 90%. Het is zeer de vraag in hoeverre dergelijke omvangrijke aanpassingen haalbaar zijn.

Om te controleren of landen zich houden aan de regels had de Europese Commissie voorgesteld te focussen op de netto primaire overheidsuitgaven. Maar in de nieuwe begrotingsregels blijkt de reikwijdte van deze gewenste simplificatie beperkt. Dat is jammer want in tegenstelling tot het begrotingstekort kunnen overheden het merendeel van hun eigen uitgaven rechtstreeks beïnvloeden, wat pleit voor het gebruik van een uitgavenregel. Het vasthouden aan de 3% drempel als een trigger voor een buitensporige tekortprocedure leidt bovendien tot procyclische beleid. Hetzelfde geldt voor de vereiste daling van de schuldquote.

Het ware beter geweest als ook een overschrijding van de referentiewaarde van 3% alleen zou leiden tot het inleiden van een buitensporige tekortprocedure als wordt afgeweken van het netto-uitgavenpad zoals vastgelegd in het nationale budgettair-structurele plan.

Aan de positieve kant kan worden opgemerkt dat getracht wordt om uitstelgedrag van lidstaten om noodzakelijke aanpassingen door te voeren tegen te gaan. De jaarlijkse budgettaire aanpassingsinspanningen van de lidstaten moeten ten minste evenredig zijn aan de totale inspanning gedurende de gehele aanpassingsperiode.

Een belangrijk focus van het vernieuwde SGP ligt op stimulering van hervormingen en investeringen die een bijdrage kunnen leveren aan een duurzame verbetering van het groei- en weerbaarheidspotentieel van de nationale economieën. Daarmee wordt de kritiek gepareerd dat de Europese regels eenzijdig gericht zouden zijn op houdbare overheidsfinanciën.

Dergelijke hervormingen en investeringen, uitgevoerd binnen de looptijd van het nationale budgettair-structureel plan, worden echter niet buiten beschouwing gelaten bij het berekenen van overheidstekorten. Ze openen wel de mogelijkheid voor lidstaten om hun aanpassingsperiode, onder een reeks voorwaarden, met maximaal drie jaar te verlengen. Samen met de landspecifieke budgettair-structurele plannen, en het expliciet benoemen van de rol van nationale parlementen hierin, moet deze erkenning van hervormingen en investeringen er ook voor zorgen dat lidstaten meer dan in het verleden eigenaarschap nemen voor de Europese begrotingsregels. De verwijzing naar nationale parlementen is bovendien een (impliciete) erkenning van hun rol in de democratische legitimatie van de Europese bemoeienis met nationaal begrotingsbeleid.

Ook de versterking van de betrokkenheid van het Europees Parlement (EP) door uitbreiding van informatierechten ten aanzien van de twee belangrijkste uitvoerende EU-instellingen (de Raad en de Europese Commissie) kan in dit licht worden gezien. Echter, ook in toekomst gaat het EP geen rol van betekenis spelen bij het nemen van de belangrijke besluiten.

Ten slotte is het maar de vraag of de nieuwe regels beter zullen worden gehandhaafd. Boetes voorzien in het SGP voor een schending van de 3% en 60% regels zijn nooit toegepast vanwege politieke redenen. Hierdoor is het maar zeer de vraag of de verlaging van de sancties voorzien in het nieuwe SGP de toepassing ervan politiek haalbaarder zal maken. Helaas is aan het veelbelovende idee van de Europese Commissie om in het herziene SGP een expliciete koppeling te maken tussen betalingen uit EU-fondsen en het naleven van het SGP geen vervolg gegeven in de aangenomen EU-wetgeving.

Fabian Amtenbrink is hoogleraar recht van de Europese Unie EUR en Jakob de Haan hoogleraar politieke economie RUG