Historische kans of historische hybris?

De EU heeft besloten toetredingsonderhandelingen te openen met Oekraïne en Moldavië, maar nu pas begint het echte werk

De Russische invasie van Oekraïne begin 2022 was een historisch keerpunt voor het Europese buitenlandse beleid. Het schokeffect van een grootschalige invasie leidde tot ongekende solidariteit met Oekraïners, Europese eenheid en het vooruitzicht op EU-lidmaatschap voor Kiev.

Het besluit van de Europese Raad tijdens zijn top op 14/15 december 2023 om onderhandelingen met Oekraïne en Moldavië over toetreding tot de Europese Unie te openen, en het feit dat Georgië een kandidaat-lidstaat van de EU wordt, weerspiegelen duidelijk een voortzetting van het politieke uitbreidingsmomentum dat momenteel in de EU bestaat.

Maar nu pas begint het echte werk. Mocht de EU dit politieke momentum voor uitbreiding de komende maanden en jaren verliezen, bestaat het risico dat een historische kans omslaat in meervoudige hybris – over de uitbreiding zelf, over de interne hervormingen van de EU en over de EU als geopolitieke ‘powerhouse’ – hybris die de legitimiteit en invloed van de EU als internationale acteur aanzienlijk kan uithollen.

Om de uitbreiding van de EU tot een succes te maken moeten de EU-lidstaten erkennen dat gezamenlijke actie belangrijker is dan nationale soevereiniteit.

Het risico van hybris over de uitbreiding:

Hoewel de besluiten van de Europese Raad op 14/15 december goed nieuws waren voor Oekraïne, Moldavië en Georgië, was het voorspelbaar teleurstellend voor de zes landen van de westelijke Balkan, Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië, waarvan de hoop op toetreding tot de EU is de afgelopen twintig jaar verijdeld, deels vanwege hun eigen onvermogen om hervormingen door te voeren, maar ook vanwege de onwil van de EU om vooruitgang te boeken.

Als gevolg hiervan is het pro-EU-sentiment in de westelijke Balkan afgenomen, waardoor de reputatie van de EU in de regio is aangetast. Het rapport van de Commissie beveelt het openen van toetredingsonderhandelingen met Bosnië-Herzegovina aan 'zodra de noodzakelijke mate van naleving van de lidmaatschapscriteria is bereikt'. De Raad beveelt nu het openen van toetredingsonderhandelingen met Bosnië-Herzegovina pas aan zodra de noodzakelijke mate van naleving van de lidmaatschapscriteria is bereikt.

Maar hoewel de voorwaarden voor Oekraïne en Moldavië nogal concreet en tastbaar lijken, blijft het onzeker of Sarajevo resultaten kan boeken, gezien het feit dat het land nog steeds nauwelijks voldoet aan de veertien kernprioriteiten die de Commissie in 2019 heeft uiteengezet.

De toetredingsonderhandelingen zijn op verdienste gebaseerde beslissingen, maar vaak ook politieke beslissingen. Toch vereisen politieke besluiten een politiek momentum, en de geschiedenis van de ‘enlargement fatique’ van de EU ten aanzien van de Westelijke Balkan herinnert ons er duidelijk aan dat er bij de toetredingsonderhandelingen veel momentum verloren kan gaan.

Hoewel de EU een gebrek aan voortgang op het gebied van de hervormingen in de aspirant- landen niet kan negeren, kan en moet zij voorkomen dat de uitbreiding wordt uitgesteld als gevolg van verdeeldheid en fatique onder de lidstaten. Zoals de recente voorbeelden van Oekraïne en Moldavië hebben aangetoond, zorgde het tastbare vooruitzicht op het openen van toetredingsonderhandelingen, in combinatie met de krachtige politieke steun van de EU voor een dergelijk besluit, voor een aanzienlijke impuls voor hervormingen in beide landen.

Het behouden van dit politieke momentum en deze snelheid in het uitbreidingsproces is waarschijnlijk net zo belangrijk als het innoveren van het toetredingsproces door sommige EU-financieringsprogramma's, EU agencies en EU beleid al vóór de toetreding open te stellen voor aspirant-landen. Als het politieke momentum verloren gaat, zal de huidige uitbreiding waarschijnlijk eindigen voordat ze echt begint – als hybris – net zoals dat de afgelopen twintig jaar voor de Westelijke Balkan het geval is geweest.

Het risico van interne hervormingshybris:

Er zijn veel uitstekende voorstellen gedaan voor hervormingen van de EU, om de functionaliteit en capaciteit van de EU te verbeteren voordat nieuwe landen zich bij het blok aansluiten.

Van de aanbevelingen is de noodzaak om de besluitvormingsprocessen te hervormen en alle resterende beleidsbeslissingen over te hevelen van unanimiteit naar stemmen met gekwalificeerde meerderheid (QMV) binnen de EU Raad kennelijk het meest urgent, voor het algemene functioneren van de EU maar ook voor een spoedige uitbreidingsproces dat niet door individuele lidstaten kan worden geblokkeerd of vertraagd. Veel van de EU-hervormingsvoorstellen wijzen echter op de noodzaak van een 'soevereiniteitsvangnet' of een ‘opt-out mechanisme’ om QMV voor de lidstaten aanvaardbaarder te maken.

Dergelijke suggesties kunnen inderdaad een zeer realistische weerspiegeling zijn van de onwil van de lidstaten om QMV te aanvaarden. Maar elke 'soevereiniteitswaarborg'-clausule voor QMV als vitale nationale belangen op het spel staan, zal nog steeds functioneren als een veto-optie. Het zou de inzet kunnen verhogen voor degenen die gebruik maken van deze optie, maar het is duidelijk dat leiders als de Hongaarse Victor Orbán er nauwelijks voor terugdeinzen om dergelijke waarborgen te (mis)gebruiken om EU-besluiten op enig moment te blokkeren.

Veel andere ambitieuze EU-hervormingsvoorstellen kunnen hetzelfde lot ondervinden en uiteindelijk verdwijnen of, op zijn best, resulteren in 'minihervormingen' met veel uitzonderingen en opt-outs die door alle lidstaten moeten worden aanvaard. In hoeverre dit de EU in staat zal stellen functioneel te blijven, blijft zeer de vraag.

Bovendien hebben veel voorstellen de nadruk gelegd op institutionele en procedurele hervormingen van de EU. Hoewel deze ongetwijfeld van belang zijn, moet evenveel nadruk worden gelegd op het voorbereiden van de (uitgebreide) EU op de mondiale uitdagingen die voor de EU liggen, variërend van het heroverwegen van de nationale identiteit en territorialiteit, betaalbaar en duurzame energie, tot digitalisering en kritische technologie. Het aangaan van deze uitdagingen vereist nieuw en creatief beleid waaraan de landen in het toetredingsproces nu al kunnen en moeten bijdragen.

Wat hier van belang is, is dat de EU-lidstaten verder kijken dan hun specifieke nationale belangen (en de volgende binnenlandse verkiezingen) en erkennen dat QMV en andere EU-hervormingen op de langere termijn zorgen voor een grotere invloed en acteurschap van de EU wereldwijd (en daarmee ook op nationaal niveau). Zonder deze erkenning zullen de interne hervormingen van de EU weinig meer dan een hybris blijven.

Het risico van de geopolitieke hybris:

We mogen niet vergeten dat veiligheid en defensie belangrijke onderdelen blijven van het toetredingsproces. De Commissie heeft een krachtig geopolitiek signaal afgegeven door de EU aan te bevelen toetredingsonderhandelingen te beginnen met een land dat in oorlog is, en daarmee solidariteit te tonen met en blijvende steun te verlenen aan Oekraïne. Maar zoals Kai-Olaf Lang treffend heeft opgemerkt: 'Onderhandelen en hervormen is één ding, maar het bieden van veiligheid aan Oekraïne is iets heel anders'.

De Russische invasie van Oekraïne heeft de EU op meer geostrategisch terrein gedwongen. De EU is deze uitdaging aangegaan door zware economische sancties tegen Rusland op te leggen, een innovatief financieringsmechanisme voor wapenaankopen in te voeren en door een nieuwe uitbreiding in te plannen. Maar als de Verenigde Staten van Amerika echter hun militaire hulp aan Oekraïne zouden verminderen of zelfs intrekken, zou de EU niet in staat zijn dit te compenseren.

Bovendien is een deel van de geloofwaardigheidswinst die de EU boekte met haar reactie op de Russische invasie alweer ongedaan gemaakt toen de EU-leiders er niet in slaagden hun standpunten op één lijn te brengen als reactie op de oorlog tussen Israël en Gaza in 2023. Ondanks twee oorlogen die in de nauwere buurlanden van de EU woeden, lijken de EU-lidstaten nog steeds niet bijzonder geïnteresseerd in het combineren van hun buitenlands beleid en defensie op EU-niveau.

Ook mist de Europese Dienst voor extern optreden (EEAS) directe politieke legitimiteit en hefboom. En uiteraard ontbeert de EU militaire macht. De belangrijkste factor die heeft verhinderd dat de EU een verenigde en strategisch georiënteerde speler op het gebied van het buitenlands beleid is geworden, is de diepgewortelde onwil van de EU-lidstaten om de middelen van het buitenlands beleid en defensie te bundelen.

Maar het ontbreken van een gezamenlijk beleid zal de EU waarschijnlijk niet in staat zijn veiligheid te bieden aan Oekraïne, Moldavië en Georgië zodra zij volwaardig EU liden zijn geworden, waardoor de historische kans om de EU om te vormen tot een geopolitieke ‘powerhouse’ niets meer is dan een hybris.

Giselle Bosse is als universitair hoofddocent EU-internationale betrekkingen verbonden aan Universiteit Maastricht.