De Rechtsstaat in de EU: Dilemma's, Financieel Geschuif, en Veto's

In Nederland laait de discussie over de rechtsstaat op in aanloop naar een nieuwe regering. Tegelijkertijd is de EU al meer dan een decennium verwikkeld in een strijd over de rechtsstaat. Voornamelijk stonden Hongarije (sinds 2010) en Polen (sinds 2015) in het middelpunt, met af en toe ook andere landen zoals Slowakije.

Deze Europese strijd zet zich voort binnen zowel nieuwe ontwikkelingen als oude patronen. Dit laatste betreft vooral de dilemma's waarmee de EU worstelt, namelijk het handhaven en nastreven van principes enerzijds en de onvermijdelijke 'creatieve' politieke praktijk en korte termijn belangen anderzijds. Hierdoor wordt de integriteit en legitimiteit van het handelen van de EU vanuit verschillende kanten op de proef gesteld.

Een korte recap

Begin 2023 had de EU niet alleen de rechtstatelijke principes, die eerder betwist werden door Hongarije en Polen, succesvol op papier verankerd en gekoppeld aan de uitkering van EU-fondsen, maar ook daadwerkelijk in de praktijk toegepast.

Door zorgen over de rechtsstaat waren respectievelijk 22 miljard en 110 miljard aan EU-fondsen voor Hongarije en Polen opgeschort. Hierdoor kon er op systematischere wijze rechtsstaatprincipes worden gehandhaafd, buiten de beruchte maar ineffectieve Artikel 7-procedure, en naast rechtszaken die vaak te laat en te weinig effectief waren gebleken.

Dit speelde zich af via drie mechanismen of opgeschorte geldstromen. Allereerst werd het nieuwe conditionaliteitsregime, waar veel ophef over was, ingezet. Deze maatregel werd echter alleen toegepast op Hongarije, met een bedrag van 6,3 miljard, en richtte zich voornamelijk op de bestrijding van corruptie, niet op het herstel van de rechtsstaat.

Ten tweede, zij het met minder aandacht, werd door een kleine wijziging in 2021 van de oude regels over goed financieel beheer van de EU-fondsen een algemene bepaling toegevoegd aan de bestaande regels, waarbij de implementatie van EU-fondsen dient te geschieden met eerbiediging van het Handvest van de EU.

Hierdoor heeft de Commissie, met als basis onder andere het waarborgen van het recht op een eerlijk proces en non-discriminatie, de bevoegdheid om fondsen direct op te schorten zonder de noodzaak van stemprocedures in de Raad van Ministers, zoals bij het conditionaliteitsregime. Hongarije ontving op grond hiervan een schorsing van 22 miljard, waarbij het eerder genoemde bedrag van 6,3 miljard was inbegrepen. Polen kreeg op basis hiervan een schorsing van 59,8 miljard opgelegd.

Als derde werden er rechtsstatelijke eisen gesteld aan het nieuw opgezette coronaherstelfonds. Voor Hongarije bedroeg dit 10,4 miljard, met verstrekkende rechtsstatelijke eisen over de hele linie. De pot voor Polen was 59,8 miljard, waarbij de gestelde eisen minder streng waren en door critici, waaronder Europese rechtersorganisaties, als onvoldoende werden beoordeeld.

Casus Hongarije

Orbán blijft proberen de EU te bespelen (zie ook de blog van afgelopen jaar). Aan de ene kant zet hij stappen in rechtsstaathervormingen en corruptiebestrijding (maar niet afdoende), en aan de andere kant zet hij nieuwe elementen van de rechtsstaat onder druk (zoals met een 'soevereiniteitswet'), voert de druk op de EU op (met een campagne tegen Von der Leyen) en dreigt met veto's bij EU-beleid.

Afgelopen week slaagde Hongarije er ogenschijnlijk in om zo een pot van 10 miljard euro vrij te spelen. De Europese Commissie stelt dat Hongarije aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt op het gebied van rechtsstaat en corruptie.

Echter werden Frankrijk en Duitsland beschuldigd van het uitoefenen van druk op de Commissie om bezwaren tegen Hongarije te laten varen, zodat de Europese top van 14-15 december over hulp aan Oekraïne en het starten van EU-toetredingsgesprekken zonder problemen zou kunnen verlopen. Dat wil zeggen: zonder Hongaarse veto's. Uiteindelijk resulteerde dit alleen in een besluit over EU-toetredingsgesprekken met Oekraïne. Een nieuwe kans om te beslissen over EU-hulp aan Oekraïne volgt begin volgend jaar.

Op dit moment blijft nog 12 miljard geschorst van de reguliere fondsen voor Hongarije, waarvan 6.3 onder het rechtsstaatmechanisme. Ook blijft ongeveer 2.6 miljard geschorst vanwege het niet naleven van het Handvest, met betrekking tot de Hongaarse asielpraktijk, omgang met academische vrijheid en de 'kinderbeschermingswet' die rechten van LGBTI inperkt. Daarnaast blijft het coronaherstelfonds geschorst.

Dit geschuif met geldpotten maakt echter geen goede indruk. Hoewel er aan de ene kant 10 miljard wordt vrijgegeven vanwege verbeteringen in de rechtsstaat en corruptie, wordt dit tegelijkertijd niet voldoende geacht om de 6,3 miljard onder het rechtsstaatmechanisme alsook het coronafonds vrij te geven.

Daarnaast, zelfs als de vereiste anti-corruptieaanpak door Hongarije wordt doorgevoerd (en de 6,3 wordt vrijgegeven), is er geen garantie dat dit succesvol zal zijn als de (achterliggende) rechtsstaat niet wordt verbeterd, zoals vereist onder het coronaherstelfonds.

Casus Polen

Na 8 jaar regering door de illiberale 'Recht en Rechtvaardigheid'-partij in Polen keert na de verkiezingen in oktober een verenigde oppositie onder leiding van Donald Tusk terug, met de ambitie om de Poolse rechtsstaat te herstellen. Ze stuiten echter op problemen, zoals hoe om te gaan met 3000 neo-rechters en hun uitspraken die via een procedure met beslissende invloed van de voormalige regeringspartij zijn verkozen.

Ook het presidentiële veto van Andrzej Duda, gelieerd aan Recht en Rechtvaardigheid, en het gekaapte Grondwettelijk Hof vormen obstakels om veranderingen tot herstel in gang te zetten.

Recentelijk heeft dat Grondwettelijk Hof inderdaad een wet afgekeurd die de omstreden gerechtelijke tuchtprocedure zou hervormen en die EU-fondsen kon vrijmaken (ook al was deze wet voorgesteld door de vorige regeringspartij en door critici als inadequaat bevonden).

In dit dossier bevindt de EU zich eveneens in een spagaat. Aan de ene kant wil Brussel de nieuwe constructieve Poolse regering tegemoetkomen en EU-fondsen vrijgeven, maar aan de andere kant komt haar legitimiteit in het gedrang als ze dat te vroeg doet, ondanks het risico daarmee de schuldige van de afbraak van de rechtsstaat, de Recht en Rechtvaardigheidspartij, in de kaart te spelen.

Casus Slowakije

Ten slotte staat Slowakije opnieuw in de schijnwerpers. Na een periode van verbetering van de rechtsstaat en de vervolging van corruptie, hebben de beruchte Robert Fico en zijn medestanders de recente Slowaakse verkiezingen gewonnen en een regering gevormd.

Op 6 december zijn plannen geïntroduceerd om het strafrecht aan te passen en de speciale openbaar aanklager, belast met ernstige misdaad en corruptie, te ontmantelen. Deze aanklager leidt onderzoeken tegen personen die verbonden zijn aan het netwerk van Fico. Net als Orbán is Fico ook kritisch over Oekraïne en heeft hij eerder beloofde Slowaakse hulp opgeschort.

Tegelijkertijd heeft Fico geen stappen ondernomen om Europese steun aan Oekraïne te blokkeren of andere veto's in te zetten. Het is echter niet uit te sluiten dat Fico een Hongaarse scenario kan volgen in de toekomst, vooral wanneer de EU actie onderneemt tegen zijn regering en zijn streven om opnieuw controle te verkrijgen over het Slowaakse rechtssysteem om verdere corruptieonderzoeken te voorkomen.

Michiel Luining is als doctoraal onderzoeker Europees recht verbonden aan de Universiteit van Antwerpen