Formeren gaat van au en dat zal wel altijd zo blijven

Ruim een halve eeuw geleden werd door staatsraad Jaap Burger (ooit politiek leider van de PvdA) gewerkt aan een kabinet van drie progressieve partijen met steun van twee christelijke partijen¹⁾.

De progressieve drie wilden wel regeren maar niet onderhandelen; de twee christelijke partijen wilden wel onderhandelen maar niet regeren. Om die impasse te doorbreken was het nodig om van dik hout planken te zagen en daar was Burger buitengewoon bedreven in. Er is toen veel pijn geleden, maar het kabinet-Den Uyl kwam er niettemin.

In 2021 schiep de Tweede Kamer met mislukte moties en veel gekrakeel een situatie die in de nog maar net begonnen kabinetsformatie een impasse schiep die pas na bijna een jaar kon worden opgelost door de vorming van een kabinet met dezelfde samenstelling als het afgetreden gezelschap. Nu zonder planken van dik hout maar met eindeloos geduld onder leiding van drie informateurs, Tjeenk Willink, Hamer en Remkes.

In 1973 was er na afloop nog wel veel verontwaardiging, vooral bij christelijke partijen. Tegelijk begreep iedereen dat het dikke hout onvermijdelijk was geweest en dat er veel theater bij te pas was gekomen. Er werd pas van geleerd toen de zaken vier jaar later opnieuw uit de hand liepen, maar het inmiddels gevormde CDA het koeienpaadje wist te vinden naar een bondgenootschap met de VVD. De sociaaldemocratie had zichzelf grotelijks overschat en werd zonder pardon opzij gezet²⁾.

De impasse van 2021, die in de kern onnodig was, heeft sneller leerstof opgeleverd. Die werd aangeboden door een evaluatiecommissie, door de Kamer zelf ingesteld en bestaande uit drie wetenschappers uit Nijmegen en een uit Rotterdam. Zij schreven samen een boeiend en ook evenwichtig rapport onder de veelzeggende titel: ‘Het vertrouwen zoek. De kabinetsformatie 2021/22 geëvalueerd’³⁾. Het bevatte naast een analyse van wat er allemaal was misgegaan ook een aantal adviezen ter verbetering. Juist nu, na de verkiezingen van 22 november, komen die van pas.

De Tweede Kamer, plotseling geconfronteerd met een kabinetscrisis in afgelopen zomer, ging er niets vermoedend mee aan de slag. Dat leverde een sterk gewijzigd artikel op over de procedure van de formatie in haar Reglement van Orde⁴⁾ en een motie-Klaver/Sneller, die weergaf hoe toekomstige formaties dienden te verlopen⁵⁾. De Kamer wilde bovendien graag leren van de Raad van State, die op haar verzoek een Voorlichting leverde over de eerste fase van de formatie⁶⁾. Maar, leerde de Kamer ook de goede dingen en vooral gaat het helpen bij de komende kabinetsformatie? Wordt daarmee ook de leiding over de formatie van de PVV afdoende ingebed?

[1] Het vereiste van zorgvuldigheid

De eerste les is niet met zoveel woorden uit evaluatie en Kamerdebat te halen en zal misschien zelfs een wat formalistische indruk maken, maar ze luidt: formeren mag een zuiver machtsspel wezen, maar het hoort wel met zorgvuldigheid te worden gespeeld. Daar mankeert het nogal aan, sedert de Koning uit de formatie is weggehaald.

Al in 2012 stelde de toenmalige evaluatiecommissie (met bijna dezelfde Nijmeegse samenstelling) vast, dat de Koning weliswaar geen leidende rol meer had in de kabinetsformatie, maar dat hij als grondwettelijk deel van de regering wel beter en regelmatiger op de hoogte diende te worden gehouden⁷⁾. Dat is vervolgens ook gebeurd.

Deze keer moest de evaluatiecommissie erop wijzen dat het aanbeveling verdient een informateur na voltooiing van zijn opdracht de kans te geven die in de Kamer toe te lichten, voordat zij zelf aan het woord komt⁸⁾. Een kwestie van elementaire goede manieren en tegelijk een mogelijkheid voor de Kamer zichzelf adequaat te informeren. Zij heeft, ongetwijfeld gepreoccupeerd door wat zij wil bereiken, de neiging nogal horkerig om te springen met haar niet-parlementaire gesprekspartners en medespelers. Juist omdat het in de formatie bij uitstek om verdeling van de macht gaat, komt het aan op zorgvuldig procederen, nu misschien wel meer dan ooit.

Een derde advies van de evaluatiecommissie betreft de noodzakelijke vertrouwelijkheid⁹⁾ van het formatieproces, zowel tijdens de verkenning als tijdens de informatie. Deelnemers moeten erop kunnen vertrouwen dat hun berichten strikt vertrouwelijk blijven en dat niet uit opportunisme tot openbaarmaking wordt besloten.

Hetzelfde geldt trouwens voor de notulen van de ministerraad, waarvan de vertrouwelijkheid ook ten overstaan van parlementaire enquêtecommissies wordt gehandhaafd, dus zeker als het gaat om willekeurige vragen tijdens een rumoerig Kamerdebat. Ook dat is een zaak van fatsoen en van vereiste zorgvuldigheid.

[2] Geen rol voor de Koning

CDA en SGP hebben ter verbetering van de formatieprocedure nog voorgesteld om althans in de ‘verkenningsfase’ nog een begeleidende rol toe te kennen aan de Koning. Hoe hij overigens de rel rond de ‘functie elders’ voor Pieter Omtzigt had moeten voorkomen is mij een raadsel. De beide fracties hadden er weinig succes mee.

De Afdeling advisering van de Raad van State kwam in zijn Voorlichting over de verkenningsfase niet terug op de voormalige positie van de Koning en de commissie die in licht verschillende samenstelling drie keer de formatie had geëvalueerd, deed evenmin een poging aan de Koning weer een rol toe te kennen10). Zij beperkte zich tot de al genoemde eenmalige aansporing hem regelmatig op de hoogte te houden.

Er is een soort beslissingen die, eenmaal genomen, niet meer zijn terug te draaien. Dat betekent dat over zo’n besluit goed moet worden nagedacht, maar als het eenmaal is genomen is het definitief. Het gezag van de Koning zou er volstrekt niet mee zijn gediend, als hij weer zou moeten terugkeren in het formatieproces. Maar, ook de legitimiteit van het parlement zou er sterk onder lijden. In het algemeen wordt de Koning niet gemist in de formatie; zijn mogelijkheden die te beïnvloeden waren al tot een minimum gereduceerd, zeker vergeleken met die van zijn Belgische tegenvoeter¹¹⁾.

[3] Een vaste verkenner of juist niet?

Het ligt ook niet erg voor de hand om in plaats van de Koning een vaste functionaris te belasten met de verkenningsfase van de kabinetsformatie. Dat doet iets te veel denken aan een ‘pseudokoning’. Die vaste functionaris was een idee van de Afdeling advisering van de Raad van State; zijn vicepresident werd daartoe in de aanbieding gedaan¹²⁾.

De staatsrechtelijke motivering ervoor was zwakjes; staatsrechtexpert Eva van Vugt liet er in een blog weinig van heel¹³⁾. In de Kamer werd ietwat schamper opgemerkt dat dit een staaltje was van ‘wij van wc-eend¹⁴).

De evaluatiecommissie adviseerde ‘een persoon met afstand tot de dagelijkse politiek’ als de best mogelijke verkenner. De Raad van State kwam eveneens met deze mogelijkheid en de Tweede Kamer nam haar met gretigheid over.

In een column op www.parlement.com heb ik de zegeningen van dit genre verkenner in twijfel getrokken, in elk geval als algemene regel¹⁵⁾. De geschiedenis, zowel de recente als de wat oudere, geeft juist voorbeelden van de effectiviteit van een verkenner die weliswaar een onafhankelijke geest is maar tegelijk vertrouweling van de beoogde minister-president.

In de verwarrende en gecompliceerde omstandigheden na 22 november, waarin geen duidelijk beeld bestaat van de toekomstige coalitie, is een verkenner-op-afstand waarschijnlijk de beste oplossing. De Kamermotie Klaver-Sneller spreekt zich voor het moment daar terecht voor uit, maar het zou geen zaak moeten worden voor opname in het reglement van orde van de Tweede Kamer (RvOTK).

Zo zou ook het voordrachtrecht van de verkenner, dat volgens de Kamermotie Klaver-Sneller, aan de grootste fractie toekomt, niet in het RvOTK terecht moeten komen. De Kamer moet zichzelf de mogelijkheid van een andere voordracht voor de toekomst voorbehouden. Het gaat om een vriendelijke gewoonte, niet om een staatsrechtelijke conventie. In een artikel in de bundel ‘De Grondwet van 1848 tot nu’ voert Alexander van Kessel juist wel een indringend pleidooi voor het voordrachtrecht van de grootste fractie als conventie¹⁶⁾.

Mij is dat te absoluut gedacht. Stel dat hier een politieke situatie ontstaat zoals in Italië onder Berlusconi en er moet worden uitgeweken naar een kabinet van technocraten van het genre Mario Draghi of Mario Monti, dan is zo’n voordrachtrecht een lelijk blok aan het been. Geloven dat hier nooit iets kan ontstaan dat aan Italië doet denken lijkt mij, zeker na jongstleden woensdag, een niet ongevaarlijke illusie.

[4] Formeren in termijnen

De evaluatiecommissie heeft een formatie in termijnen voorgesteld¹⁷⁾ en de Kamer heeft dat in het RvOTK (art. 11.1) overgenomen. Iedere informateur wordt door de Kamer gebonden aan een termijn waarin hij wordt geacht zijn opdracht uit te voeren en te voltooien. Op zichzelf is dat een begrijpelijke behoefte. Informatierondes kunnen buitengewoon lang duren en bovendien wil een informateur zich onderweg wel eens bedenken en een andere route inslaan. Dat de Tweede Kamer daar enig vat op wil houden is goed te volgen.

Voorbeeld: informateur Remkes werd in 2021 op pad gestuurd met de opdracht te kijken naar een minderheidskabinet. Hij kwam tot de bevinding dat dit er niet in zat en ging vervolgens, zonder formele tussenkomst van de Kamer, over op de vorming van een meerderheidscombinatie.

De informatieopdracht liet hem weliswaar enige vrijheid, maar het was toch een majeure wending in zijn informatie. Dat zo’n koerswijziging dient te worden gelegitimeerd door een Kamerdebat is geen raar verlangen en dat kan ook zonder al te groot risico worden uitgevoerd. Het is goed een informateur goed ‘aangelijnd’ te houden.

Maar wat te denken van een continue voortgang aan een regeerakkoord die langer tijd neemt dan gedacht? Men kan dan zeggen: een aantal onderdelen van het regeerakkoord is gereed en dus kunnen wij daarover in de Kamer debatteren en aanwijzingen geven. Maar, dat zou desastreus zijn voor een onderhandelingsstrategie (Wim Kok hanteerde die steeds en niet als enige) die ervan uitgaat dat er geen akkoord is totdat alles in een akkoord is ondergebracht. Met andere woorden, elke instemming met een deelovereenkomst is voorwaardelijk.

Pas als alles in kannen en kruiken is en zodoende een zeker evenwicht is bereikt tussen het ene compromis en het andere, is er reden te spreken van overeenstemming. Dat zou met tussentijdse rapportages onmogelijk worden gemaakt.

Als niettemin de termijn voorbij zou zijn, kan dit alleen maar leiden tot vage teksten van de rapporterende informateur. Hij zal bovendien zeker vragen om een voortgezette informatieopdracht, ook al is de Kamer intussen niets wijzer geworden. Ook de onderhandelende fractievoorzitters zullen de kaarten voor hun borst (moeten) houden. Waar zit dan de winst van opdelen in termijnen?

Onder dit opdelen in termijnen schuilt natuurlijk het verlangen naar tempo en naar een kort en bondig regeerakkoord. Dat verlangen valt alleen maar te onderschrijven, maar of het opdelen in stukjes in de tijd daartegen helpt?

[5] Hoorzittingen met kandidaat-bewindslieden

De evaluatiecommissie meent, in tegenstelling tot de Kamermeerderheid, dat hoorzittingen van kandidaat-ministers achterwege dienen te blijven. Zij maakt daartegen staatsrechtelijke bezwaren. Ministers worden benoemd bij Koninklijk Besluit; ze worden niet gekozen door het parlement en dus liggen hoorzittingen in de Tweede Kamer niet voor de hand, aldus de commissie¹⁸⁾.

Erg indrukwekkend kan ik die bezwaren niet vinden. Het Europese Parlement kiest ook geen Commissarissen, die worden benoemd door de regeringen der lidstaten. Niettemin worden kandidaat-commissarissen eerst gehoord door het Europese Parlement dat vervolgens de benoeming accepteert.

Die hoorzittingen hebben juist bewerkt dat geen benoeming plaatsvindt zonder goedkeuring van het Parlement. Als de opvatting van de Nijmeegse adviseurs was gevolgd, was het nooit tot parlementaire hoorzittingen gekomen in Europa, laat staan tot parlementaire goedkeuring van commissarisbenoemingen.

Wat het staatsrechtelijk bezwaar tegen hoorzittingen en dus impliciete goedkeuring van ministersbenoemingen door de Tweede Kamer is, blijft voor mij onduidelijk. Te onduidelijker sinds de volledige regie over het formatieproces bij de Tweede Kamer berust. En dan zou juist het laatste deel – de eigenlijke formatie – buiten elke invloed van de Kamer blijven en in feite een zaak van de eigen politieke partij van de minister. Want noch formateur, noch Koning beslissen in werkelijkheid over de ministersbenoeming, maar de eigen partijleiding¹⁹⁾.

Parlementaire goedkeuring zou in staatsrechtelijk opzicht juist een sterke verbetering inhouden. Misschien moet het om heel andere reden wel niet. In een Tweede Kamer waar ook fracties opereren die hoofdzakelijk van ophef en van afbranden houden is het risico groot dat kandidaat-bewindslieden worden afgeserveerd, nog voordat zij iets hebben kunnen laten zien van hun functioneren. Hoorzittingen riskeren zodoende een vorm van ‘ontgroening’ te worden in plaats van een kans met de competenties en ideeën van een minister kennis te maken. De evaluatiecommissie maakt zich daar ook zorgen over²⁰⁾.

Desondanks zou het er op moeten worden gewaagd, onder andere omdat de gevaarlijkste ontgroener van weleer, Geert Wilders, nu zelf verantwoordelijkheid draagt. Alleen moet de Kamer dan niet te veel klagen over de lange duur van de formatie, want die wordt er met zulke hoorzittingen niet bepaald kortstondiger door.

De gecombineerde adviezen van evaluatiecommissie en Afdeling advisering van de Raad van State hebben onmiskenbaar ruim de aandacht gekregen van de Tweede Kamer. Een aantal daarvan heeft de Kamer ook overgenomen, in de meeste gevallen terecht. Dat geldt voor de aangereikte ‘goede manieren’, en voor de verkenner ‘op afstand van de dagelijkse politiek’. Van het laatste kan beter geen dogma worden gemaakt noch van het voordrachtrecht van de grootste Kamerfractie.

Met formaties in termijnen kon de Kamer zichzelf wel eens lelijk in de vingers snijden, ook al volgt zij hier in hoofdzaak het advies van de evaluatiecommissie. De Kamer is afgeweken van het advies van deze commissie betreffende de hoorzittingen van kandidaat-bewindslieden. De tijd zal uitwijzen of zij zichzelf daarmee een dienst heeft bewezen. Opvallend: de meeste hervormingen zijn, al dan niet met vooruitziende blik, ‘Wildersbestendig’ gemaakt.

‘Formeren gaat van au’ en dat zal wel altijd zo blijven; daar maakt ook de PVV geen einde aan.

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis (Leiden) en parlementair stelsel (Maastricht) en oud-lid van de Eerste Kamer. Hij is fellow van het Montesquieu Instituut.

• 1) 

  Gerda Brautigam, Gedogen schreef hij gaat van au. De brieven van kabinetsformateur mr. J.A.W. Burger in het stramien der gebeurtenissen geplaatst door Gerda Brautigam, Amsterdam: Contact 1973. De titel van mijn bijdrage is aan deze boektitel ontleend.
• 2) 

  Philip van Praag jr., Strategie en illusie. Elf jaar debat in de PvdA (1966 – 1977), Amsterdam: Het Spinhuis 1990, 293 – 346.
• 3) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek. De kabinetsformatie 2021/22 geëvalueerd, Nijmegen: Vantilt 2023.
• 4) 

  Kamerstukken II 2023 – 2024, 35 980, nr. 9.
• 5) 

  Kamerstukken II 2023 – 2024, 35 788, nr. 229.
• 6) 

  Kamerstukken II 2023 – 2024, 35 788, nr. 224.
• 7) 

  Paul Bovend’Eert e.a., Zonder koningin. Het officiële evaluatierapport over de formatie van 2012, Amsterdam: Elsevier boeken 2015, 95 – 97.
• 8) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, 84.
• 9) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, 97 – 98.
• 10) 

  Behalve de in noot 3 en 7 genoemde rapporten is er nog het na de formatie van 2017 geleverde rapport: Paul Bovend’Eert e.a., Formeren anno 2017. Evaluatie van de langste kabinetsformatie uit de parlementaire geschiedenis, Deventer: Wolters Kluwer, 2019. Bovend’Eert en Van Kessel waren in alle drie gevallen rapporteur, Van Baalen in 2014 en 2023, Bootsma in 2019 en Van Twist in 2023.
• 11) 

  Mark Van den Wijngaert e.a., België en zijn koningen. Monarchie en macht, Antwerpen/Baarn: Houtekiet 2000, 212 – 234.
• 12) 

  Kamerstukken II, 2023 – 2024 35 788, nr. 224 c ii.
• 13) 

  Eva van Vugt, ‘Verkenner gezocht’, blog op NederlandRechtsstaat.nl, 23 oktober 2023.
• 14) 

  Handelingen Tweede Kamer, 18 oktober 2023.
• 15) 

  J.Th.J. van den Berg, ‘Een nijver volkje’, 3 november 2023.
• 16) 

  Alexander van Kessel, ‘De ‘zwakke’ stee in het staatsbestel?’, in: Aalt-Willem Heringa e.a. (red.), De Grondwet van 1848 tot nu. Ontwikkelingsgeschiedenis, cruciale leerstukken en toekomstperspectief (Montesquieu Reeks no. 23), Den Haag: Boom juridisch 2023, 65 – 78. Hij noemt daarbij met vooruitziende blik de situatie waarbij de PVV de grootste fractie heeft.
• 17) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, 17 en 72 – 75.
• 18) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, 115 – 118.
• 19) 

  Carla van Baalen en Alexander van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen, Amsterdam: Boom 2012, 218 - 229.
• 20) 

  Carla van Baalen e.a., Het vertrouwen zoek, 115.