De Kamer en de kabinetsformatie: reden tot klagen?

Vooral met het oog op de tweede van deze zes klachten, de vermeende geheimzinnigheid van het proces, heeft de Tweede Kamer in 2012 haar Reglement van Orde ingrijpend aangepast. De essentie van die wijziging was dat sindsdien niet langer het staatshoofd maar de Kamer zelf de informateur aanwijst. Sindsdien hebben drie formaties plaatsgevonden onder dit nieuwe regime. Heeft deze Reglementswijziging nu tot een sterkere positie van de Kamer geleid? Dan zou een deel van deze klachten verstomd kunnen zijn.

Voor wat betreft de geheimzinnigheid kan op zichzelf betoogd worden dat de kabinetsformatie sinds 2012 transparanter verloopt. Niet langer hoeft immers na de consultaties op het paleis gewacht te worden tot de naam van een nieuwe informateur als een deus ex machina neerdaalt, gepubliceerd door het Kabinet van de Koning(in). Niet veranderd is overigens dat de naam van betrokkene boven moet komen drijven in het informele circuit, maar sinds 2012 wordt deze bevestigd in een officiële Kameruitspraak.

Het nieuwe Reglement van Orde legde niets vast over de rol van de verkenner. Desondanks is dat een spilfiguur geworden in de kabinetsformatie. Het staatshoofd kon na de verkiezingen en consultaties snel een informateur aanwijzen, maar omdat de installatie van de nieuw gekozen Kamer een tot twee weken op zich laat wachten en er dus nog geen informateur kan worden aangewezen, vult de verkenner de tijd tot dat moment op, zo was de gedachte.

In 2012, 2017 en 2021 kwamen de lijsttrekkers van alle partijen die zetels behaald hadden op de dag na de verkiezingen in het Kamergebouw bijeen waarna de Kamervoorzitter hun gezamenlijke besluit bekendmaakte wie er als verkenner uit de bus is gekomen. De lijsttrekker van de mogelijk grootste partij heeft daar natuurlijk al voor de verkiezingen over nagedacht en kan eventueel al sonderingen hebben verricht bij andere partijen. Niet-transparante elementen blijven nu eenmaal onvermijdelijk om de coalitievorming te kunnen organiseren. In 2012 en 2017 mocht de grootste partij, de VVD, de verkenner leveren: dat werden toen Henk Kamp resp. Edith Schippers. 2021 kende een primeur van het eerste verkennersduo: Annemarie Jorritsma en Kajsa Ollongren.

Al een week na hun installatie ontplofte de formatie op de meest ongelukkig denkbare manier. Het voorste blad van Ollongrens papieren kon door een fotograaf worden vastgelegd. Het bevatte de beruchte woorden ‘functie elders’, die sloegen op het CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt die nou net een uitgesproken rol gespeeld had in de val van het kabinet over de toeslagenaffaire, en zich ook overigens in kabinetskringen niet populair gemaakt had. Het minste dat hiervan gezegd kan worden is dat die uitdrukking sindsdien snel is ingeburgerd in de Nederlandse taal – vergelijkbaar met de uitdrukking ‘nee, dat was mijn broer’, afkomstig van NAVO-secretaris-generaal Jozef Luns die in 1979 aldus de schuld voor zijn NSB-lidmaatschap probeerde af te schuiven.

Of de woorden ‘functie elders’ in de Stadhouderskamer letterlijk zo gebezigd zijn, of dat dit kennelijk de interpretatie was van de ambtenaar die het gefotografeerde memo had opgesteld, zoals Ollongrens verweer in het Kamerdebat leek te luiden, dat weten we nog steeds niet. Hopelijk zal de commissie die in opdracht van de Kamer deze kabinetsformatie evalueert daarover het verlossende woord spreken.

Het aldus uitlekken van deze pagina leek even tot een gebrek aan verantwoording voor de formatie te zullen leiden: de derde door Van Baalen genoemde klacht. De Kamer toonde zich op dit punt echter zelfbewust. Minister-president en VVD-leider Rutte betoogde dat Jorritsma en Ollongren geen verantwoording konden afleggen, omdat zij vanwege de ophef hun verkennerschap inmiddels hadden neergelegd. Hij zei erbij dat hij het zelf niet over Omtzigt gehad zou hebben in de gesprekken.

Daarmee ging hij er niet alleen aan voorbij dat de Kamer bepaalt wie zij uitnodigt, hij wekte ook de indruk dat het hem niet slecht uitkwam als zo’n debat er niet kwam. Dat was zozeer tegen het zere been van de Kamer dat die van de weeromstuit de openbaarmaking eiste van álle aantekeningen die tijdens de gesprekken met de fractievoorzitters van de formatie waren gemaakt. Het leverde een niet eerder vertoonde openheid op en alsnog de bijbehorende verantwoording van de oud-verkenners, ook al leggen verkenners en (in)formateurs formeel geen verantwoording af in de Kamer maar worden zij slechts uitgenodigd om hun werkzaamheden toe te lichten. Zelfs de aantekeningen van de ambtelijke ondersteuners werden gepubliceerd. Toen Rutte het wel degelijk over Omtzigt gehad bleek te hebben werd er een motie van afkeuring tegen hem aanvaard, al werd een motie van wantrouwen verworpen.

Deze verantwoording en tijdelijke volledige transparantie waren vanuit de formatie-dynamiek en de rol van de Kamer alleszins begrijpelijk, maar zij stonden bepaald niet in dienst van het uiteindelijke resultaat: een parlementair meerderheidskabinet. Minder dan twee weken na de verkiezingen was de formatie in een procedurele chaos ontaard. Toen was al duidelijk dat de aloude en eerste klacht uit het rijtje van Van Baalen weer een prominente plek zou krijgen: dat het allemaal te lang duurde. Het vertrouwen in Rutte was ernstig aangetast, maar zijn partij bleef hem onverkort steunen in zijn wens tot een vierde kabinet-Rutte. Die twee konden alleen maar weer bij elkaar worden gebracht, zo werd toen duidelijk, door de factor tijd zijn werk te laten doen. Deze valse start van de eerste twee weken is dan ook niet los te zien van de verbreking (opnieuw, na 2017) van het formatie-duurrecord: dat kwam nu op 299 dagen te staan.

Het duurde tot eind september voor een meerderheidscombinatie van vier partijen bereid was om te gaan onderhandelen over dit vierde kabinet-Rutte. Opvallend genoeg ging het om het herstel van de oude coalitie van VVD, D66, CDA en ChristenUnie. Een zelfbewust D66 had tot dan toe een zo progressief mogelijke coalitie nagestreefd (lees: met de PvdA en GroenLinks), maar eind september gaf partijleider Sigrid Kaag dit onder druk op, met als argument dat er anders nieuwe verkiezingen zouden komen. Nu heeft Nederland wel vaker moeizame kabinetsformaties gezien, maar dat deze eindigden in nieuwe verkiezingen is nog nooit voorgekomen. Dat wil niet zeggen dat dit niet voor de eerste keer had kunnen gebeuren, maar waarschijnlijker is dat dan de aandacht zich naar VVD-leider Rutte had verlegd, omdat die een coalitie met de PvdA en GroenLinks bleef blokkeren.

Vanaf het moment dat onderhandelingen over de nieuwe oude coalitie begonnen stond het deel van de Kamer dat niet aan tafel zat traditioneel buitenspel. Die klacht, vanuit de oppositie in wording, is onvermijdelijk terwijl de coalitie in wording zich traditioneel de spreekwoordelijke kip betoont die tijdens het broeden niet gestoord wil worden.

Hetzelfde geldt voor de klacht dat er voor een te lange tijd te veel afspraken worden gemaakt: in de huidige werkwijze is dat onvermijdelijk. Het coalitieakkoord wisselt in omvang, maar dat partijen voor een nieuwe regeerperiode van vier jaar gedetailleerde programmatische afspraken maken is de essentie van een kabinetsformatie, samen met afspraken over de andere p’s (de portefeuilleverdeling en de poppetjes). Het schone streven naar een beknopt regeerakkoord, wat de rol van de Kamer tijdens de regeerperiode zou kunnen versterken, sterft elke keer weer in de barre formatiepraktijk.

Het meest interessant is de laatste klacht: dat de democratie überhaupt niet goed zou werken. Wie dat betoogt, verplicht zich om erbij te zeggen hoe de weg van een verkiezingsuitslag naar een nieuw kabinet dan wel moet worden afgelegd. Dat het aantal fracties stijgt en de grootste partij kleiner wordt is een ontwikkeling die zou kunnen worden gestopt met de invoering van een kiesdrempel van 5%, zoals Duitsland die kent. Het aantal fracties is daar thans met een zestal bijzonder overzichtelijk (het waren er ooit zelfs maar drie). Pleidooien voor zo’n kiesdrempel in Nederland gaan echter voorbij aan de kernwaarden van de respectievelijke stelsels. Met de Weimar-periode in het achterhoofd is al vanaf 1949 de kernwaarde van het Duitse politieke stelsel: stabiliteit. Ook daar duren formaties soms lang, maar de intuïtieve norm is er sinds 1949 dat een nieuwe coalitie in een maand toch wel gevormd moet kunnen zijn.²

In Nederland is niet stabiliteit de kernwaarde van het politieke stelsel, maar representativiteit. Ook wie niets heeft met de SGP of de Partij voor de Dieren vindt hier traditioneel dat die partijen vertegenwoordiging in de Tweede Kamer verdienen als die meer dan 1/150 deel van de stemmen behaald hebben.

De eerste klacht uit het rijtje werd ook na de formatie van 2021-2022 het meest gehoord: dat deze te lang zou duren. Ook Rutte zelf mengde zich volop in dat koor. Dat is wel wat huichelachtig te noemen. Strategische voorkeuren van de potentiële coalitiepartijen, die zij tijdens een formatie proberen tot gelding te brengen, maken het onvermijdelijk dat het lang duurt. In 2021 kwam er het ‘functie elders’-incident nog bij. Dat was weliswaar volstrekt eigen in zijn soort, maar ook hiervan was het effect dat het vertrouwen hersteld moest worden – en dat kost nu eenmaal tijd. De peilingen lijken ook te wijzen op een krachtenveld dat verder versnippert en een grootste partij die kleiner wordt. Politici doen er dus verstandiger aan om maar te leren leven met die lange kabinetsformaties en er niet over te klagen.

Peter Bootsma schrijft over naoorlogse politieke geschiedenis.

[1] Carla van Baalen, ‘Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties, 1946-2002’, oratie, p. 7.

[2] Peter Bootsma, ‘Coalitievorming – Een vergelijking tussen Duitsland en Nederland’.