Drie soorten debat en de vraag waar en hoe die het beste tot hun recht komen. De plenaire vergadering versus het commissiedebat

Deze fixatie op het plenum is weleens een ‘Binnenhofse ziekte’ genoemd, maar manifesteert zich net zo goed in andere parlementaire democratieën. Overal wordt de plenaire vergadering gekenschetst als de plek waar democratie en vertegenwoordiging gestalte krijgen, waar politici zich willen laten zien en horen, hun achterban willen bedienen en hun politieke merk willen neerzetten.²

Schril is wel het contrast tussen de Tweede Kamer en andere parlementen als het gaat om investering in het commissiewerk. Al jaren wordt vastgesteld dat Kamercommissies verhoudingsgewijs over erg weinig bevoegdheden en middelen beschikken.³ Goedbeschouwd is het Nederlands parlement geleidelijk, zonder ooit heel duidelijk te kiezen, geëvolueerd tot mengvorm van een debatparlement (dat zich vooral als plenaire vergadering manifesteert) en een werkparlement (waar de commissies een centrale rol vervullen en over verregaande invloedsmogelijkheden beschikken).

Deze wat halfslachtige houding weerspiegelt zich ook in de Nederlandse debatcultuur. Plenaire vergaderingen zijn soms het toneel van hoog oplopende emoties en retorische pathos, dan weer van technisch-inhoudelijk overleg. Omgekeerd zijn vergaderingen van Kamercommissies, vanaf het moment dat deze openbaar werden, steeds meer op mini-plenaire vergaderingen gaan lijken.

Is de verhouding tussen de plenaire vergadering en het commissiewerk hier dan wel het echte vraagstuk? Als de Tweede Kamer spreekt van een verstoord evenwicht, dan lijkt ze vooral te bedoelen dat er een scheve verhouding is ontstaan in het soort debat dat in de Kamer plaatsvindt.

Op papier kent de Tweede Kamer een aantal verschillende vergaderarrangementen: een wetgevings- of begrotingsdebat, een gewoon meerderheidsdebat over een actuele kwestie, een spoeddebat, een interpellatiedebat, het Vragenuurtje, het commissiedebat, enzovoorts. Kijken we voorbij de procedurele inrichting naar wat er eigenlijk gebeurt in deze debatten, dan zien we dat er in de praktijk slechts drie smaken zijn:

• - 

  Constructieve wetgevings- en beleidsdiscussie
• - 

  Getuigenisdebat
• - 

  Politieke verantwoordingsdebat

De constructieve wetgevings- en beleidsdiscussie appelleert het meest aan het ideaalbeeld van een ‘deliberatief parlement’, dat wikt en weegt met oog op het algemeen belang. In dit type discussie draait het om de argumenten pro en contra. Uiteindelijk is ze gericht op output, want er moet wél resultaat behaald worden. In overdrachtelijke zin draagt de Kamer ermee uit: we gaan niet over een nacht ijs, iedereen is gehoord en we hebben de alternatieven overwogen. Dit type discussie doet zich hoofdzakelijk voor bij wetgevings- en begrotingsdebatten, plenair en in commissie. Kenmerkend is overigens dat in het laatste geval sprake is van wetgevingsoverleg – niet van debat.

Tegenover de rationele wetgevingspolitiek staat al sinds het midden van de negentiende eeuw de getuigenispolitiek. In het getuigenisdebat draait het primair om representatie. Niet het resultaat, maar het rechtstreeks aanspreken van de kiezer en het getuigen van met hen gedeelde standpunten staat voorop. Sinds de late jaren 1960 speelt dit type debat een belangrijke rol bij oppositievoeren.⁴ Systematisch de strijdpunten met het kabinet en andere partijen expliciteren schept politieke duidelijkheid en laat zien dat er alternatieven zijn voor de zittende macht. De algemene beschouwingen en het debat over de regeringsverklaring zijn typische getuigenisdebatten.

In het politieke verantwoordingsdebat vervult de Kamer bij uitstek haar controlerende functie. In dit type debat staat het functioneren van bewindspersonen of het kabinet als geheel ter discussie. In politieke verantwoordingsdebatten draait het om het afdwingen van informatie, om verantwoording, en ultimo om het trekken van conclusies. Interpellatie- en spoeddebatten, in theorie ook het Vragenuurtje, zijn typische verantwoordingsdebatten. Een ingelast ‘gewoon meerderheidsdebat’ of commissiedebat naar aanleiding van een incident of uitvoeringskwestie neemt eveneens vaak deze vorm aan. Ook dit type debat dient een belang dat de inhoud overstijgt: het laat zien dat de Tweede Kamer bereid is zich sterk te maken tegenover een onwillig of disfunctionerend kabinet.

De zoektocht van de Tweede Kamer naar een beter evenwicht tussen plenaire en commissieactiviteiten, is in wezen een zoektocht naar een nieuwe balans tussen deze drie typen debat. Dat lijkt ook een zorg van werkgroep-Van der Staaij, dat in haar rapport cijfermatig vaststelt dat de verhouding tussen wetgeving en controle op de plenaire agenda duidelijk is verschoven: ‘had het aantal wetgevingsdebatten voorheen de overhand, inmiddels worden aanzienlijk meer “controledebatten” gehouden.⁵

De politieke realiteit is natuurlijk nog veel complexer. Twintig fracties willen nogal eens van smaak verschillen, vaak ook in hetzelfde debat. Wat de één als kans ziet om constructief over wetgeving of beleid mee te spreken, ziet de ander als een mooie gelegenheid om een punt te maken richting de achterban. Sommige fracties maken van elk debat een getuigenisdebat. Onderwerpen die op papier uitnodigden tot een beleidsdiscussie kunnen alsnog uitmonden in een fel politiek verantwoordingsdebat, zo is ook het afgelopen jaar geregeld gebleken.

Is dat erg? Ja en nee. De inhoudelijke discussie, het gezamenlijk wikken en wegen, komt er onherroepelijk door in de knel. Maar ook als de Tweede Kamer zich hoofdzakelijk presenteert als publieke toezichthouder, als klachtenloket of als megafoon van het volksgevoel, vervult zij nog steeds belangrijke functies.

Wie treurig vaststelt dat de drang naar zichtbaarheid de positie van de Kamer als wetgever en medebeleidsbepaler verder uitholt, beweent vooral het verlies van een ideaalbeeld. Bijna dertig jaar na de verkiezingen van 1994, het eerste teken aan de wand dat de kiezer andere verwachtingen van politiek en parlement begon te koesteren, wordt het tijd dat ideaalbeeld eens te verlaten. Of beter, om een ideaalbeeld te omarmen waarin representatief theater en controlerend ‘hak-en-kraakwerk’ op zijn minst gelijkwaardig zijn aan zaken geregeld krijgen.

Daarvoor is het nodig dat getuigenis- en verantwoordingsdebatten meer status krijgen, ook procedureel. Niet als ‘verstoring’ van de Kameragenda of ‘ontsporing’ van een constructief beleidsdebat, maar als debatten met een eigen functie en een eigen tijd en plaats.

Tegelijkertijd is het óók nodig om de ruimte voor de constructieve wetgevings- en beleidsdiscussie te beschermen, en eveneens een duidelijke plek te geven.

Op de voorzichtige toon die een compromisrapport kenmerkt, sturen de aanbevelingen van de werkgroep-Van der Staaij al enigszins in deze richting. Ook deze werkgroep laat echter de bestaande verhouding tussen het plenum en de commissie in stand. Nooit heeft de Tweede Kamer het aangedurfd om de knoop door te hakken en de Kamercommissie substantiële autonomie te geven, zodat deze zich naast de plenaire vergadering als zelfstandig podium kan ontwikkelen. Voor een goede balans in het type debat dat in de Tweede Kamer gevoerd wordt, zou dat wel het uitgangspunt moeten zijn. Ook voor het plenum schept dat de benodigde ruimte om meer eigen relevantie te krijgen.

Zes concrete voorstellen in die richting, drie voor elk:

• 1. 

  Experimenteer met de opzet van het plenaire debat

‘Interrupties zijn het zout in de pap, maar er kan ook te veel zout in de pap zitten’, oordeelde Kamervoorzitter Dolman ooit. Inmiddels is de pap heel geregeld oneetbaar, met name bij verantwoordingsdebatten. Het plenaire debat – en overigens ook het commissiedebat – zou veel aan kwaliteit en aantrekkelijkheid kunnen winnen als er meer structuur in zou worden aangebracht. Opdat niet voor één, maar voor alle gewenste uitingsvormen ruimte is: voor profilering, onderling debat en het ‘hak- en kraakwerk’ tussen Kamer en kabinet.

Publicist en historicus Jan Dirk Snel heeft in dit kader afgelopen jaar een voorzet gedaan die verdere overdenking verdient. Zijn voorstel: verdeel de vergadering in drie termijnen, met duidelijk onderscheid tussen redevoering en debat. Dit geeft alle sprekers de ruimte om éérst hun eigen verhaal neer te zetten, zonder onderbrekingen. Daarna volgt het debat met interrupties, en ten slotte de afronding en conclusie (inclusief moties).⁶

• 2. 

  Geef de parlementaire vergaderweek meer structuur en smoel

Nu de woensdag op voorstel van Paternotte (D66) en Bisschop (SGP) als ‘Wetgevingsdag’ is bestempeld, ligt de weg naar meer geoormerkte dagen open. Den Uyl had ooit al het idee om van de dag van het Vragenuurtje een ‘actualiteitendag’ te maken. Begin de vergaderweek met geplande verantwoordingsdebatten en een vast tijdslot voor debat over de actualiteit of prangende uitvoeringskwesties. Natuurlijk voegt de actualiteit zich in de praktijk niet altijd zo mooi, maar het gaat hier ook om het communicatieve effect van een meer voorspelbare en tegelijk meer aansprekende agenda.

• 3. 

  Durf minder plenair te vergaderen

Voor getuigenis- en politieke verantwoordingsdebatten geldt: less is more. De Kamer zou het ook moeten aandurven om minder plenair te vergaderen en meer debatten met een bewindspersoon toe te wijzen aan commissie. Beide podia kunnen daardoor in aanzien stijgen. Federale parlementen als Zwitserland en Oostenrijk laten zien dat het kan, net als de Europese Unie: intensieve plenaire vergaderweken afwisselen met vergaderluwe weken waarin het voorbereidende werk en de commissievergaderingen voorop staan.

• 4. 

  Geef ook het commissiewerk meer structuur en smoel

Kamercommissies beschikken over een palet aan instrumenten en overlegvormen, passend bij verschillende stadia van menings- en besluitvorming: van het rondetafelgesprek om kennis bij te spijkeren tot het debat met de bewindspersoon waarin iedereen zijn stelling betrekt. Gesneden koek voor lobbyisten, maar het grotere publiek krijgt lang niet altijd mee in welk stadium de discussie zich bevindt (en ook Kamerleden hebben soms moeite om het een van het ander te scheiden).

Commissieactiviteiten zouden nog veel meer in een cyclus kunnen worden gevat met verschillende stadia: informatie-inwinning – inspraak – debat – besluitvorming. De Kamer kan hiervoor inspiratie opdoen bij gemeenteraden die hun werkwijze met succes in deze richting hebben aangepast.⁷ Het zou ook bespreekbaar moeten zijn om besloten vergaderingen (met openbaar verslag) onderdeel van zo’n cyclus te laten zijn, ook voor inhoudelijke discussies. Dat scheelt tijd, want in de openbaarheid durft niemand te zwijgen, maar zal ook bijdragen aan collectieve slagkracht.

• 5. 

  Hef de commissievoorzitter terug op het schild

Het blijkt de laatste jaren steeds moeilijker om leden bereid te vinden in vaste commissies de kar te trekken. Parlementaire enquêtecommissies zijn populairder, en dat is een veeg teken. Het commissiewerk wordt zonder meer aantrekkelijker als Kamercommissies zich autonomer mogen ontwikkelen, nog veel sterker bewerktuigd worden en duidelijker naar buiten treden. Daarbij zou ook de positie van commissievoorzitter meer erkenning en waardering moeten krijgen, met bijbehorende emolumenten in de vorm van (plenaire spreek)tijd, budget en ondersteuning.

In de naoorlogse geschiedenis zijn talrijke voorbeelden te vinden van leden die naam en faam ontleenden aan hun commissievoorzitterschap. De KVP’er Jan Andriessen bijvoorbeeld gaf tussen 1950 en 1967 zeventien jaar lang (!) onafgebroken leiding aan de commissie voor Volkshuisvesting; hij zag in die tijd vier ministers komen en gaan. Een actieve, onafhankelijk denkende en publiek zichtbare voorzitter kan de strategische positie van zijn commissie aanzienlijk versterken – en daarmee ook zichzelf doen gelden. Juist in deze tijd zou dit een voor leden van oppositiefracties een aantrekkelijke rol moeten zijn. Hetzelfde geldt overigens ook voor het rapporteurschap, waarmee andere commissieleden zich kunnen onderscheiden.

• 6. 

  Ken de vaste Kamercommissies meer besluitvormende bevoegdheid toe

Een Kamercommissie wint pas echt aan gewicht als het ook een plek is waar besluiten vallen. Laat commissies niet enkel strategische beslissingsruimte nemen, zoals nu. Geef ze – onder duidelijke voorwaarden – óók de bevoegdheid om alle amendementen of moties af te handelen die gedurende de behandeling van een onderwerp zijn ingediend. In de plenaire vergaderzaal wordt dan alleen nog maar over het eindvoorstel, commissieverslag, en een enkele gewijzigd amendement of motie gestemd.

Om de democratische legitimiteit van commissiebesluitvorming te garanderen, zijn ten minste twee waarborgen nodig:

• - 

  Commissies moeten strikt de hand houden aan een quorum;
• - 

  elk lid moet het recht hebben om herstemming in de plenaire vergadering te vragen.

Dat laatste zal zeker in het begin geregeld gebeuren. Dat moet dan als een goed recht worden beschouwd en niet als obstructie. Als de commissiestemming voldoende aan status heeft gewonnen, zal het aantal herstemmingen afnemen. Bovendien: met alle hoofdelijke stemmingen van vandaag de dag, zal er hoe dan ook tijdwinst te behalen zijn. Erken tegelijkertijd ook het belang van zichtbaarheid. Sta om te beginnen minderheidsnota’s bij het commissieverslag toe. Gun fracties ook gelimiteerde ruimte om na de commissiebehandeling in de plenaire zaal nog eens hun eigen standpunt goed voor het voetlicht te brengen, bijvoorbeeld aan de hand van een stemverklaring.

Carla Hoetink is politiek historica en universitair docent bij de afdeling Geschiedenis van de Radboud Universiteit Nijmegen.

1 De afgelopen tijd deden achtereenvolgens de staatscommissie Parlementair Stelsel (2018), de werkgroep Herziening Reglement van Orde (2019) en de werkgroep Versterking functies Tweede Kamer (2021) suggesties voor een betere balans tussen plenair en commissiewerk wat betreft tijd, aandacht en inzet van instrumenten.

2 Hanna Back, Marc Debus en Jorge M. Fernandes (red.), The Politics of Legislative Debates (Oxford 2021).

3 Zie bijvoorbeeld de bijdrage van Simon Otjes en Tim Mickler op https://stukroodvlees.nl/door-sterkere-commissies-een-sterker-parlement/ en het proefschrift van laatsgenoemde, Parliamentary committees in a party-centred context: structure, composition, functioning (Leiden 2017).

4 Lezenswaardig is nog altijd Ed van Thijns beschouwing ‘“To turn the rascals out.” De functie van oppositie in een democratisch bestel’ in het Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2001.

5 Rapport werkgroep-Van der Staaij, Versterking functies Tweede Kamer. Meer dan de som der delen (2021) p. 14.

6 Jan Dirk Snel, ‘Hoe de Tweede Kamer haar werkwijze zou kunnen verbeteren’, https://jandirksnel.wordpress.com/2021/09/30/beter-debatteren-hoe-de-tweede-kamer-haar-werkwijze-zou-kunnen-verbeteren/, 30 september 2021. Zie ook Jan Dirk Snel, ‘Interrupties’, Trouw 3 november 2012.

7 Zie bijvoorbeeld de driewekelijkse cyclus van ‘Politieke Avonden’ in de Gemeente Nijmegen. Na elke derde Politieke Avond, waarin de raad besluiten neemt, begint de cyclus opnieuw.