Versplintering. Zoeken naar de balans tussen bestuurbaarheid en representativiteit

Versnippering is niet nieuw. In de afgelopen honderd jaar schommelde het aantal fracties al vaker rond de vijftien. Wel is het aantal fracties tegenwoordig hoger dan ooit (twintig). Dat komt allereerst omdat in 2021 maar liefst zeven splinterpartijtjes (met maximaal vijf zetels) zijn verkozen. Na de verkiezingen is de fragmentatie nog verergerd door drie afsplitsingen. De hoofdoorzaak van de versplintering is de krimp van de ‘grote’ partijen. Zelfs de grootste fracties – VVD (34 zetels), D66 (24), PVV (17) en CDA (14) – zijn hooguit middelgroot. De achterliggende redenen voor het diverse partijlandschap zijn dan ook de zwevende kiezers en de pluriformiteit in de samenleving.¹

Telkens als de versplintering toeneemt, reageren politici, journalisten en burgers verontwaardigd.² Hun klachten lopen flink uiteen. Zij vrezen voornamelijk dat versplintering funest is voor de bestuurskracht van de regering. Volgens hen maakt het de coalitievorming traag en onvoorspelbaar. Dat zou resulteren in kleurloze, instabiele kabinetten.³ Tegelijkertijd klagen critici dat fragmentatie juist het functioneren van de Kamer aantast. Kleine fracties missen de mankracht om bij te dragen aan alle dossiers en alle (commissie)vergaderingen. Dat gaat ten koste van hun wetgevende taak, die Kamerleden volgens veel academici toch al verwaarlozen.⁴ Ook vrezen critici dat een verdeelde Kamer geen vuist kan maken tegen het kabinet. Een ander nadeel van een hoog aantal fracties is dat de spreektijd schaars wordt. Dat zou de Kamerdebatten minder effectief en aantrekkelijk maken.⁵ Dat zou dan weer slecht zijn voor het vertrouwen in de politiek, althans onder burgers die naar daadkracht verlangen. Tot slot klagen kiezers dat overvolle stembiljetten hun keuze bemoeilijken.⁶

We moeten het probleem van versplintering echter niet overdrijven. Ten eerste spreken bovenstaande klachten elkaar tegen. Een verzwakking van het kabinet kan de positie van de Kamer versterken, en vice versa. Versplintering bedreigt niet elk aspect van het politieke bedrijf. Maatregelen tegen fragmentatie zijn dus geen panacee.⁷ Ten tweede is Nederland niet onregeerbaar. Coalitievorming is weliswaar complex, maar blijft mogelijk. Moeizame formaties kwamen trouwens ook voor in perioden met weinig versplintering. Bovendien is er weinig bewijs dat fragmentatie de levensduur en de slagkracht van kabinetten direct beperkt.⁸ De positie van het parlement loopt meer risico. Dat hangt echter, ten derde, maar net af van je opvatting over de hoofdfuncties van de Kamer. De wetgevende activiteit komt inderdaad (nog meer) in het gedrang door de versplintering. De vertegenwoordigende functie, daarentegen, is niet in gevaar. Integendeel, een gefragmenteerd parlement vertolkt juist meerdere geluiden uit de maatschappij. Dat biedt kiezers echt een keus en bevordert hun vertrouwen in de politiek. Bovendien stimuleert de competitie met nieuwkomers de gevestigde politieke partijen om zich te vernieuwen. Pluriformiteit heeft dus ook voordelen. Daarom moet versplintering niet koste wat kost bestreden worden. Het is verstandiger om een evenwicht te vinden tussen bestuurbaarheid en representativiteit.⁹

De afgelopen jaren heeft de Kamer geprobeerd om de uitwassen van de versplintering tegen te gaan door haar werkwijze aan te passen. In 2016 wijzigde zij bijvoorbeeld het Reglement van Orde, op initiatief van werkgroep-Bisschop. Deze commissie wilde fractievorming stimuleren en afsplitsingen ontmoedigen. Dat deed zij door afgesplitste Kamerleden minder recht te geven op spreektijd en op personele en financiële ondersteuning.¹⁰ Afsplitsingen worden nog minder aantrekkelijk als de Eerste Kamer instemt met de wijziging van de Wet financiering politieke partijen. Dan kunnen afgesplitste Kamerleden namelijk geen aanspraak meer maken op de subsidie (maar nog wel op salaris).¹¹

Deze maatregelen hebben verschillende nadelen. Veel staatsrechtsgeleerden vinden een onderscheid tussen ‘eersterangs en tweederangs Kamerleden’ onacceptabel.¹² Zij benadrukken dat Kamerleden een vrij mandaat hebben, en dus het grondwettelijke recht genieten om zich af te splitsen van hun fractie. Dat vinden deze academici een waardevol tegenwicht tegen de dominantie van politieke partijen. Los van hun principiële bezwaar is de ontmoediging van afsplitsingen onvoldoende om versplintering op te lossen. Kamerleden die op eigen houtje verder gaan, komen vaak in een isolement en worden zelden herkozen. Toch deinzen zij niet terug voor deze risico’s. Het valt dan ook te betwijfelen of zij zich laten ontmoedigen door het aangescherpte Reglement van Orde. Belangrijker nog: afsplitsingen zijn niet de enige oorzaak van de fragmentatie. Zeker niet op lange termijn, aangezien zij zelden de volgende verkiezingen overleven. Kortom, de recente aanpassingen van de parlementaire werkwijze hebben weinig buffers opgeworpen tegen de fragmentatie.¹³

Vandaar dat critici van versplintering verder willen gaan. Zij vinden dat het kiesstelsel op de schop moet. Een veelgehoorde suggestie is een verhoging van de kiesdrempel, bijvoorbeeld naar vijf procent van de stemmen, naar Duits voorbeeld. Op die manier wordt splinterpartijen de toegang tot het parlement ontzegd.¹⁴ Uit politicologisch onderzoek blijkt echter dat een kiesdrempelverhoging ineffectief, contraproductief en onwenselijk is. Ten eerste pakt het de versplintering niet bij de wortel aan. Het verandert immers niets aan de achteruitgang van de middelgrote partijen, noch aan afsplitsingen. Ten tweede bevordert een kiesdrempel van vijf procent de coalitievorming niet, anders dan pleitbezorgers veronderstellen. Ook dan blijven er drie à vier middelgrote fracties nodig voor een meerderheidskabinet. Sterker nog, een hoge kiesdrempel kan een averechts effect hebben op de bestuurlijke stabiliteit. De afgelopen jaren hebben kleine partijen zoals de ChristenUnie en SGP zich constructief opgesteld. Een kiesdrempelverhoging kan dergelijk gedrag strategisch minder aantrekkelijk maken, of deze partijtjes zelfs helemaal weren. Ten derde laat een kiesdrempelverhoging de stemmen op kleine politieke partijen verloren gaan. Dat gaat ten koste van het vertrouwen in de politiek en van de representativiteit van de Kamer.¹⁵

Vanwege zijn principiële bezwaren tegen een kiesdrempelverhoging bepleit oud-burgemeester Paul Scholten een alternatieve hervorming van het kiesstelsel. Geïnspireerd door Frankrijk stelt hij voor om twee stemronden in te voeren. In de eerste ronde mogen kiezers stemmen op alle kandidaten, maar daarna moeten zij zich beperken tot de zes partijen die in de eerste ronde als grootste uit de bus zijn gekomen. Volgens Scholten herstelt dit de balans tussen bestuurbaarheid en representativiteit.¹⁶ Zijn voorstel is sympathieker dan een kiesdrempelverhoging, omdat alle kiezers hun stem behouden. Daar staat tegenover dat de aanhangers van verliezende partijen gedwongen worden om in de tweede ronde hun stem te wijzigen, en wellicht om strategisch te stemmen. Dat kan een bedreiging vormen voor de opkomst, hun vertrouwen in de politiek en de herkenbaarheid van het parlement. Een ander nadeel van Scholtens suggestie is dat het geen garantie vormt voor bestuurlijke stabiliteit, zo blijkt uit de recente Franse parlementsverkiezingen. Ook Nederland zou kabinetten van drie partijen houden. De regeerbaarheid kan zelfs verminderen, als partijen worden gedwongen tot ongemakkelijke bondgenootschappen. De facto lijkt Scholtens voorstel op een kiesdrempel van acht procent. Zodoende heeft het veel dezelfde nadelen.¹⁷

Radicale hervormingen van het kiesstelsel, zoals een kiesdrempel of twee stemronden, vallen dan ook af te raden. Het is verstandiger om maatregelen tegen versplintering te nemen die de representativiteit van de Kamer intact laten. Hooguit kan worden overwogen om van politieke partijen een hogere waarborgsom en meer ondersteuningsverklaringen te vragen voordat zij kunnen deelnemen aan de Kamerverkiezingen. Op die manieren staat vast dat zij draagvlak genieten, en tellen toch alle stemmen mee. Bovendien zijn deze bescheiden drempels nooit aangepast aan de veranderende omstandigheden.¹⁸

Op korte termijn zouden Kamerleden, vooral kleine fracties, de krachten kunnen bundelen. Afgelopen jaar riep werkgroep-Van der Staaij daar toe op, om de controlerende en wetgevende functies van het parlement te versterken. Zij zag een grote rol weggelegd voor rapporteurs, die namens een Kamercommissie het voortouw nemen bij de behandeling van een wetsvoorstel.¹⁹ Een andere vorm van samenwerking zijn stembusakkoorden. Scandinavische voorbeelden laten zien dat dit de coalitievorming overzichtelijker maakt. Partijfusies gaan nog een stap verder, eventueel aangemoedigd door zetelbonussen. Gezien de electorale volatiliteit zijn fusies echter onwaarschijnlijk. Bovendien zijn ze onnodig om versplintering tegen te gaan: partijen die bereid zijn tot een fusie, zijn ook wel bereid tot samenwerking.²⁰ Verder kunnen Kamerleden zelfbeperking betrachten bij interrupties, moties en Kamervragen, om tijd te besparen. Ook is het mogelijk om kleine fracties op dit vlak rechten te ontnemen, in lijn met de hervormingen van werkgroep-Bisschop, maar dat vergroot wel de ongelijkheid tussen Kamerleden.²¹ Minder omstreden is een betere ondersteuning van de Kamerleden, waardoor zij meer tijd kunnen besteden aan hun parlementaire taken.²²

Op de lange termijn kan een uitbreiding van het aantal Kamerleden de uitwassen van de versplintering verminderen. Het aantal partijen zal dan wellicht niet afnemen (de kiesdeler wordt dan immers lager), maar fracties groeien dan wel. Zodoende krijgen zij meer leden om hun taken te verdelen. Dit zou een grondwetsherziening vergen.²³ De Grondwet zou eveneens gewijzigd moeten worden om afsplitsingen te verbieden, of lastiger te maken. Artikel 67, lid 3 van de Grondwet bepaalt namelijk dat Kamerleden een vrij mandaat hebben. Zoals gezegd hechten de meeste academici veel waarde aan deze bepaling. Het valt echter te overwegen om Kamerleden uitsluitend het recht op hun eigen zetel te laten behouden als zij voldoende voorkeursstemmen hebben behaald. Dat zou ervoor zorgen dat de band met het electoraat doorslaggevend wordt.²⁴ Het meeste valt nog wel te verwachten van cultuurveranderingen, al zal ook dat een kwestie van de lange adem zijn. Zo zouden we meer open moeten staan voor minderheidskabinetten, net als in Scandinavië.²⁵ Belangrijker nog: middelgrote partijen moeten zich aantrekkelijker maken voor kiezers, door zich meer te gaan profileren.²⁶

dr. Joris Gijsenbergh is als postdoctoraal onderzoeker verbonden aan de vaksecties Staatsrecht en Rechtsfilosofie van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Radboud Universiteit.

Deze tekst is geschreven in het kader van het Programma Fonds Staatsman Thorbecke-project 'Politieke partijen tussen vrijheid en gebondenheid'. Deze tekst is afgerond in augustus 2022.

[1] J.Th.J. van den Berg, ‘De terugkeer van de kiesdrempel’ (05-10-2012), geraadpleegd op 24-08-2022; S. Beyens, S. Otjes & M. Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, Res Publica: revue de l'Institut Belge de Science Politique = tijdschrift van het Belgisch Instituut voor Politieke Wetenschappen 59:1 (2017) 103-105; F. Wielenga, C. van Baalen & M. Wilp, Een versplinterd landschap. Bijdragen over de geschiedenis van Nederlandse politieke partijen (Amsterdam 2018) 7-9; ‘Achtergrond: recordaantal fracties in Tweede Kamer’ (15-09-2021), geraadpleegd op 11-08-2022; T. Sipma, M. Lubbers, T.W.G van der Meer, N. Spierings & K. Jacobs, Versplinterde vertegenwoordiging. Nationaal Kiezersonderzoek 2021 (Amsterdam 2021) 17-18.

[2] S. van Heck, ‘Politiek met Sjoerd: Zijn er te veel partijen in Nederland?’ (2019), geraadpleegd op 24-08-2022.

[3] P. Scholten, Schets van een Korte Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden. Nederlands’ democratie versterkt, haar Grondwet vernieuwd en verkort (Deventer 2016) 23, 26, 29, 61;D. Elzinga, ‘83. Beloon fusie partijen met zetelbonus’ in Idem (red.), Politeia. Het binnenlandse bestuur tijdens de kabinetten Rutte II en III (Deventer 2020); Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 115; F. Kockelmans, ‘Waarom een kiesdrempel beter is’ (2021), geraadpleegd op 24-08-2022.

[4] P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement (12^e druk; Deventer 2017) 28-29, 273-281, 344, 372-373, 540-543. Zie ook de bijdragen van Hansko Broeksteeg en Anne Bos in deze uitgave van De Hofvijver.

[5] R. Tinnevelt, ‘De sociale functie van agonisme. Over de deliberatieve betekenis van politieke partijen’, Ethiek & Maatschappij 13 (2010) 90; Scholten, Schets van een Korte Grondwet, 40, 61; Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 112-113; J.Th.J. van den Berg, ‘Naar een hogere kiesdrempel’ (10-09-2021), geraadpleegd op 24-08-2022; M. Chavannes, ‘Vier recepten voor een betere Tweede Kamer’, de Correspondent (23-04-2022), geraadpleegd op 24-08-2022.

[6] S. Marien, ‘The effect of electoral outcomes on political trust: A multi–level analysis of 23 countries’, Electorl studies 30 (2011) 712-726, aldaar 714-715; P. Dekker & J. den Ridder, Lastige kwesties. Acht focusgroepen over vertegenwoordiging en stemmen (Den Haag 2018) 7.

[7] T. van der Meer, ‘41 partijen: Kiesdrempel is geen duizenddingendoekje’ (2021), geraadpleegd op 24-08-2022.

[8] Raad voor het openbaar bestuur, Signalement Politieke versnippering (Den Haag 2016) 14-18; Bovend’Eert & Kummeling Het Nederlandse Parlement, 491-493; Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 110, 114-115; R. Koole, Twee pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat (Amsterdam 2021) 132-133.

[9] J.M. Carey & S. Hix, ‘The Electoral Sweet Spot: Low-Magnitude Proportional Electoral Systems’, American Journal of Political Science, 55 (2011), 383-397, aldaar 383-384, 395-396; Marien, ‘The effect of electoral outcomes on political trust’, 714-715; B. van der Braak, ‘Fragmentatie of concentratie’ (12-08-2016), geraadpleegd op 24-08-2022; K. Jacobs, ‘De ‘oplossing’ voor versplintering is erger dan het probleem’ (2016), geraadpleegd op 2408-2022; T. van der Meer, Niet de kiezer is gek (Amsterdam 2017) 11-12, 30-38, 46.

[10] R. Bisschop, Fractievorming in de Tweede Kamer Rapport van de werkgroep Fractievorming (Den Haag 2016) 2-3, 10-16; ‘Beperking faciliteiten en spreektijd afsplitsers’ (2016), geraadpleegd op 11-08-2022.

[11] J.L.W. Broeksteeg & J. Gijsenbergh, ‘De Evaluatiewet Wfpp: tussenstation of voorlopig eindstation?’ Tijdschrift voor Constitutioneel Recht (2022).

[12] D. Elzinga, ‘82 Bestrijden van fractiesplitsing is benepen’ in: Idem (red.), Politeia. Het binnenlandse bestuur tijdens de kabinetten Rutte II en III (Deventer 2020). Zie ook R. Schutgens, ‘Over een formele norm, Een materieel beginsel en een slecht plan’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht (2016) 355-359, aldaar 357-358; G. Waling, Zetelroof. Fractiediscipline en afsplitsing in de Tweede Kamer 1917-2017 (Nijmegen2017) 15-18.

[13] Raad voor het openbaar bestuur, Signalement Politieke versnippering, 7-8; Van der Meer, Niet de kiezer is gek, 79-80; Bovend’Eert & Kummeling, Het Nederlandse Parlement, 275

[14] Carey & Hix, ‘The Electoral Sweet Spot’, 385; D. Bol, J.-B.Pilet & P. Riera, ‘The international diffusion of electoral systems: The spread of mechanisms tempering proportional representation across Europe’, European Journal of Political Research 54 (2015) 384-410, aldaar 386; Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 116; Elzinga, ‘83. Beloon fusie partijen met zetelbonus’ ; Dekker & Den Ridder, Lastige kwesties, 7-9; R. Schutgens & J. Sillen, ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Een bespreking van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis (2019) 118-131, aldaar 122; , ‘Politiek met Sjoerd’; Kockelmans, ‘Waarom een kiesdrempel beter is’.

[15] Ch.J. Anderson e.a., Losers’ consent. Elections and democratic legitimacy (Oxford 2005) 2, 12, 185-186; Marien, ‘The effect of electoral outcomes on political trust’, 714-715, 722; G. Schumacher, ‘Pas bij een kiesdrempel van 10% heeft de VVD voordeel’ (2013), geraadpleegd op 24-08-2022; E. Dinas, P. Riera & N. Rousias, ‘Staying in the First League: Parliamentary Representation and the Electoral Success of Small Parties’, Political Science Research and Methods 3 (2015) 187-204, aldaar 198-201; Raad voor het openbaar bestuur, Signalement Politieke versnippering, 5, 18-19; Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 111-112; Van der Meer, Niet de kiezer is gek, 74-81; G. Karapetian & Hoogers, ‘De zin en vooral de onzin van een kiesdrempel in Nederland’, Nederlands Juristenblad, 92 (2017), 664–665; J. Remkes, Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel (Amsterdam 2018) 105, 123; J.Th.J. van den Berg, ‘Verbrokkeling in soorten’ (27-08-2021), geraadpleegd op 24-08-2022; Chavannes, ‘Vier recepten voor een betere Tweede Kamer’.

[16] Scholten, Schets van een Korte Grondwet, 36, 47-48, 61-62.

[17] A. Blais & P.J. Loewen, ‘The French electoral system and its effects’, West European Politics 32 (2009), 345-359, aldaar 357-358; Van der Braak, ‘Fragmentatie of concentratie’; Jacobs‘De ‘oplossing’ voor versplintering is erger dan het probleem’; Remkes, Lage drempels, hoge dijken, 113.

[18] Remkes, Lage drempels, hoge dijken, 105, 123-124; Van der Meer, ’41 partijen’.

[19] K. van der Staaij, Versterking functies Tweede Kamer. Meer dan de som der delen (Den Haag 2021) 18-19, 23.

[20] Raad voor het openbaar bestuur, Signalement Politieke versnippering, 18-21; Van der Meer, Niet de kiezer is gek, 111-115, 133-137; Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 111, 115-116; Elzinga, ‘83. Beloon fusie partijen met zetelbonus’; J.Th.J. van den Berg, ‘Versplintering en verharding’ (2021), geraadpleegd op 24-08-2022.

[21] Van den Berg, ‘Naar een hogere kiesdrempel’.

[22] Beyens, Otjes & Van de Wardt, ‘Fractionalisatie, volatiliteit en nieuwe partijen’, 113; Chavannes (2022). taalaan("en")Zie ook de bijdrage vantaaluit Gijs Jan Brandsma en Simon Otjes aan deze Hofvijver.

[23] K. Jacobs & S. Otjes, ‘Explaining the size of assemblies. A longitudinal analysis of the design

and reform of assembly sizes in democracies around the world’, Electoral studies 40 (2015) 280-292, aldaar 288; S. Otjes, ‘Hoe versterken we de controlefunctie van het parlement?’ (2021), geraadpleegd op 24-08-2022.

[24] Scholten, Schets van een Korte Grondwet, 37, 62-63; J. Gijsenbergh, ‘Artikel 67’, in: A. Ellian en B. Rijpkema (red.), Een nieuw commentaar op de Grondwet (Amsterdam, verwacht in 2022).

[25] Raad voor het openbaar bestuur, Signalement Politieke versnippering, 19-20; Van der Meer, Niet de kiezer is gek, 129-133; Van den Berg, ‘Versplintering en verharding’.

[26] Van der Meer, Niet de kiezer is gek, 125-129; Koole, Twee pijlers, 132-134.