De lof en kritiek op commissies, oliemannetjes en politieke stootkussens

De recente aanstelling van Stef Blok als Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Mariëtte Hamer als Regeringscommissaris Seksueel grensoverschrijdend gedrag past in een rijm van oud-politici die als nationaal coördinator, regeringscommissaris of als voorzitter van een onderzoekscommissie aan de slag gaan om de regering te adviseren. De inzet van deze buiten de bureaucratie staande en zonder parlementaire verantwoordingsplicht werkende oliemannetjes kent in Nederland een rijke traditie. Dat geldt ook voor de kritiek op deze figuren. Het Kamerlid Pieter Omtzigt noemde de aanstelling van deze figuren recent nog een ‘politiek stootkussen’. Dat doet denken aan de kritiek van Frits Bolkestein in de jaren negentig die adviseurs als de SER wegzette als ‘schuilkelders voor de politiek’. Waar komt deze kritiek vandaan en wat leert ons dit over de veranderende politieke cultuur?

De Wederopbouw: commissies als hoeders voor de beslotenheid

Na de Tweede Wereldoorlog werd het bestuur onder de noemer ‘beleid’ gedepolitiseerd. De pacificatiepolitiek die politiek niet opvatte als een spel maar als zakelijkheid, leende zich hier goed voor. De verdeling van inkomens en subsidies over de achterbannen werd altijd al zoveel mogelijk met objectief ogende criteria en de nieuwste economische modellen onderbouwd. Deze verdeling vond het liefst in beslotenheid plaats. Commissies, maar ook nieuwe organisaties als de SER of het Landbouwschap, leenden zich hier goed voor. Omdat Kamerleden vaak een dubbelfunctie hadden in verzuilde standsorganisatie, zoals bijvoorbeeld landbouworganisatie, adviseerden Kamerleden soms letterlijk zichzelf. Politieke adviseurs, vergelijkbaar met de huidige politieke assistenten van ministers, waren uit den boze en werden door parlement en ambtenarij geweerd. Door de nadruk op beleid kreeg besturen haast iets wetenschappelijks, dat zag je ook terug in een groeiend aantal adviesorganen voor de regering. Tegelijkertijd groeide juist de kritiek op deze besloten vorm van politiek bedrijven, zeker vanaf de jaren zestig.

Jaren 70, verwetenschappelijking en polarisering

In de jaren zeventig groeide het aantal adviescolleges als kool. De eveneens nieuwe Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid (WRR) telde in 1975 386 verschillende adviesraden. Beleid mocht dan nog steeds als iets wetenschappelijks worden gezien, dat gold niet voor de politiek. Commissies konden daarom dienen als uitweg in de sterk gepolariseerde en emotionele politiek in de Tweede Kamer. Twee van de meest beladen onderwerpen van de jaren zeventig werden hiermee ontmanteld: de gratie van ‘De drie van Breda’ en de Lockheed-affaire. De voorgenomen gratie van de drie oorlogsmisdadigers leidde tot zoveel commotie in samenleving en Tweede Kamer dat alleen een onderzoekscommissie die meer onderzoek moest doen, effectief het besluit op de lange baan schoof. De Commissie van Drie, die de beschuldiging dat prins Bernhard steekpenningen had aangenomen onderzocht, had hetzelfde doel – depolitisering – en voorkwam zo een constitutionele crisis. De opluchting over het rapport en de waardering van de commissie was in het Kamerdebat dan ook zeer groot.

Jaren 80 en negentig: adviseurs uit het bedrijfsleven

Met het aantreden van het eerste kabinet Lubbers in 1982 veranderde de politieke cultuur in die van managers in de politiek. Het is zo bezien logisch dat ondernemers gevraagd werden voor bestuurlijk advies. Het invloedrijke rapport “Een nieuw industrieel Elan” van de commissie van oud-Shell-topman Wagner was in 1981 de eerste. De Kamer steunde nadrukkelijk het streven om eenvoudige zakelijke regelingen. Daarom werden hierna C.J. Oort (ABN bank) en Philips president-directeur Wisse Dekker gevraagd advies te geven over het nieuwe belastingstelsel en het zorgverzekeringsstelsel. Met de paarse kabinetten (1994-2002) kwamen door ondernemers geleide adviescommissies pas echt op stoom. Tot 2010 waren dit er minstens dertig. Het kabinet zelf hield ‘Captain of Industry seminars’, om te overleggen en inspiratie op te doen.

Het vertrouwen in het bedrijfsleven en de bezuinigingen op Rijksoverheid raakte ook het aantal adviesraden. Die namen gestaag af. In 1985 telde men nog 235 adviesraden, in 1994 was dit geslonken tot 120. Het herstel van ‘het primaat van de politiek’ was een tweede reden voor de snelle afname. Dit streven leidde tot de Woestijnwet van 1997 waarmee behalve de WRR en de SER alle adviesraden werden opgeheven, waarna uiteindelijk 42 mochten doorstarten.

Na 2000: steeds meer commissies met oud-politici

De Woestijnwet had dan wel de adviesraden stevig laten inkrimpen, dat betekende niet dat de politiek zonder advies kon. Steeds vaker werd die geleverd door een commissie. Bestuurskundige Martin Schulz telde van 1995 tot 2005 maar liefst 360 door de regering ingestelde commissies en taskforces. Deze wildgroei en ‘schaduwmacht’ leidde tot nieuwe ergernis. In 2004 nam de Tweede Kamer met algemene stemmen een motie aan om terughoudend te zijn in het instellen van commissies. Veel hielp dat niet, een jaar later telde GroenLinks 295 actieve commissies. Het ontlokte de minister van bestuurlijke vernieuwing Alexander Pechtold de verzuchting ‘Ik word gek van de adviezen. Het is volkomen uit de hand gelopen.’

Met de komst van de kabinetten-Rutte was de herwaardering voor de politiek definitief. Niet langer werden managers uit het bedrijfsleven gevraagd en evenmin planbureaus of adviesraden, maar oud-politici, steeds vaker door dezelfde vertrouwde handen. En ‘als het echt uit de hand loopt wordt “politieke fixer” Remkes erbij gehaald’, aldus de Volkskrant. Daar deed de nieuwe bestuurscultuur die minder achterkamertjes en coalitieoverleg beloofde niks aan af.

Ondanks de aanhoudende kritiek op deze adviseurs zijn de ‘politieke stootkussens’ onmisbaar in de politiek. Besturen in commissie en de inschakeling van taskforces of coördinatoren lijkt een constante in de Nederlandse politiek. Wie deze raadgevers zijn verschilt door de tijd echter sterk. Daardoor zegt dit veel over de tijdgebonden politieke cultuur en daarmee over wat politiek op dat moment is, waar je het mag bedrijven en wie er (niet) mee mag doen.

Dr. Sjoerd Keulen is manager van het account Defensie van de Algemene Rekenkamer. Hij promoveerde aan de Universiteit van Amsterdam op Monumenten van Beleid: De wisselwerking tussen rijksoverheidsbeleid, sociale wetenschappen en politieke cultuur, 1945-2002 (Hilversum: Verloren, 2014).