Europees Herstelfonds: Nederlandse plannen en de Europeanisering van economisch beleid

Op 28 maart 2022 heeft de Nederlandse regering de plannen bekend gemaakt om aanspraak te maken op geld uit het Europees Herstelfonds. Het Europees Herstelfonds is opgericht naar aanleiding van de COVID-19-pandemie en is onderdeel van NextGenerationEU en heeft als doelstelling om de wederopbouw van Europa post-pandemie te versnellen. De doelstelling is om de EU sterker uit de crisis te halen.

Nederland groen en digitaal

NextGenerationEU moet o.a. gaan bijdragen aan het realiseren van de European Green Deal. Deze heeft de doelstelling om in 2050 een klimaatneutrale economie te realiseren voor alle burgers. Ongeveer een derde van de investeringen uit NextGenerationEU wordt besteed aan de European Green Deal.

De Nederlandse plannen spelen hierop in door geld aan te vragen voor investeringen in schonere binnenvaart, wind op zee, waterstof en warmtepompen. Daarnaast stelt Nederland enige hervormingen voor om klimaatneutraal te worden. Zo gaat de energiebelasting omhoog voor grootverbruikers, stijgt de vliegbelasting en wil de regering de autobezitter per gereden kilometer belasten.

Het tweede belangrijke thema van het Herstelfonds is om Europa te digitaliseren. Digitalisatie staat hoog op de agenda van de EU. Zo is de Europese Commissie voornemens een digitale identiteitskaart (EDI) te introduceren waarmee alle EU-burgers zich zowel online als offline kunnen identificeren. Verder is de Europese Centrale Bank (ECB) begonnen met onderzoek naar een Digitale Euro, een digitale vorm van contant geld. Het is dus niet verrassend dat deze twee doelstellingen een prominente plek hebben veroverd.

De Nederlandse plannen sluiten hierop aan door digitalisering en vergroening op punten te combineren. Zo wil de regering meer investeren in het treinverkeer en de doorstroming op de weg, waardoor de uitstoot verminderd wordt. Interessant aan de Nederlandse voornemens is dat er echter weinig plannen zijn met betrekking tot IT-educatie bij bedrijf en overheid. De afgelopen jaren hebben duidelijk weergegeven dat de kennis van IT in Nederland wel eens te wensen overlaat. Denk aan de toeslagenaffaire, datalekken bij de GGD en de Belastingdienst en ook bij private instellingen is de IT nog niet op orde.

De Nederlandse plannen richten zich met name op de volgende generatie hetgeen geen oplossing voor de korte termijn vormt. Hiervoor kijkt de regering naar marktwerking en omscholing middels de private sector. Hoewel het begrijpelijk is om een nieuwe generatie op te leiden stroomt het gebrek aan IT-kennis wel door in sommige andere plannen.

Zo wil de regering investeren in het opsporen van witwassen middels de ontwikkeling van een nieuwe interface. De gestandaardiseerde interface moet het de opsporingsdiensten makkelijker maken om een overzicht te krijgen van het crimineel kapitaal. Helaas heeft de regering geen investeringsplannen in een grotere dreiging met betrekking tot witwassen, namelijk nieuwe digitale betaaltechnieken.

De hoeveelheid virtueel witwassen groeit exponentieel. Deze technieken blijven zich ontwikkelen en het Nederlandse witwasbeleid met betrekking tot virtuele valuta is beperkt.

Hoewel er discussie kan bestaan over de door Nederland geformuleerde doelstellingen, gaat de echte discussie voornamelijk over de financiering van het Herstelfonds en het Europees meerjarenplan waaruit nog ruim 1200 miljard euro wordt geïnvesteerd tot 2027.

Uitgifte euro-obligaties

Het huidige plan voor de financiering van het fonds is om dit deels met Europese eigen middelen en deels met externe middelen te financieren. De Commissie stelt hierbij voor de plannen te financieren middels leningen; de zogenaamde euro-obligaties. Deze obligaties worden aangegaan door de Commissie namens de EU. Deze kan goedkoper lenen dan de individuele lidstaten zo is de redenering.

Deze redenering klopt in het geval van lidstaten waarbij de begroting minder financieel gezond is. De lidstaten die momenteel een lagere rente betalen, moeten nu juist meer betalen om te lenen. Het is daarom niet verwonderlijk dat onder andere Nederland tegenstander hiervan is. Waarbij betoogd wordt dat sparen voor economische tegenspoed hierdoor gestraft wordt. Dit argument is niet onjuist, maar gaat voorbij aan enkele fundamentele problemen binnen de muntunie.

Om een muntunie succesvol te maken, moet er aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. De deelnemende regio’s kennen of een gelijke economische cyclus of een compensatieregeling. Om de Eurozone tot een succesvolle muntunie te maken dient volgens onderzoek een fiscale unie of een transfermogelijkheid geïntroduceerd te worden. Dit is waar het binnen de EU zowel economisch, politiek als juridisch wringt.

De Economische- Monetaire Unie (EMU) bestaat uit een los samenwerkingsverband tussen de lidstaten met betrekking tot economisch beleid. In principe zijn lidstaten dus zelf verantwoordelijk voor hun huishoudboekje. Lidstaten die een verantwoord economisch beleid voeren, worden hiervoor beloond door de markt met een lage rente en visa versa. Dit principe moet lidstaten bevorderen om een verantwoorde begroting op te stellen.

Daarnaast zijn er afspraken gemaakt over hoeveel schuld een lidstaat mag opbouwen en over de grootte van het begrotingstekort. Aan deze schuldregels hoeven lidstaten echter niet te voldoen wanneer er sprake is van een buitengewone situatie. De Commissie heeft vastgesteld dat de economische gevolgen van COVID-19 als buitengewone situatie kwalificeren voor alle lidstaten. Reden voor sommige lidstaten om zich zorgen te maken. Wel leert een korte reflectie op de eurocrisis dat er behoefte is aan een herstelfonds.

Ten tijde van de eurocrisis bleek het politiek ingewikkeld om tot overeenkomsten te komen over herstelplannen voor noodlijdende lidstaten. Als reactie op de eurocrisis is het Europees Stabiliteit Mechanisme (ESM) opgericht.

Ter ondersteuning van het ESM en om te voorkomen dat de euro zou opbreken heeft de ECB haar Outright Monetary Transaction (OMT) ingevoerd. Deze zou obligaties van noodlijdende lidstaten opkopen mits deze deelnamen aan een ESM-programma. Zowel het ESM als de ECB hebben middels hun reactie op de eurocrisis een reputatie gekregen voor het doorvoeren van bezuinigingen.

Bezuinigingen zijn niet populair en zeker ook niet economisch onomstreden. Zelfs het Duitse Constitutioneel Hof heeft kritische vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) over de mogelijke effecten van het OMT. Het HvJ-EU oordeelde terughoudend en gunde de ECB veel beleidsvrijheid bij het nemen van technische besluiten.

De houding van het Hof ten opzichte van de ECB is door wetenschappers kritisch ontvangen. Met name omdat het Hof weinig toetst of de ECB wel monetair beleid uitvoert (en dus binnen haar monetair mandaat blijft). De ECB werd hiermee een van de aandrijvers van economisch herstel van de EU. Dit terwijl zij als onafhankelijk orgaan weinig democratische legitimiteit heeft. De euro-obligaties kennen een gelijk risico met betrekking tot legitimiteit.

Europeanisering van economisch beleid

Het huidige voorstel van de Commissie is om de euro-obligaties te financieren door middel van het werven van extra eigen inkomsten. Deze middelen moeten komen uit de opbrengst van de emissiehandel en -correctie en een belasting voor multinationals. In theorie is daarmee de Commissie verantwoordelijk voor de lening en niet de lidstaten. De term theorie wordt hier gebruikt omdat het onwaarschijnlijk is dat de EU, en daarmee de lidstaten, niet bijdragen indien de Commissie te weinig inkomsten ontvangt om aan haar betalingsverplichtingen te voldoen.

De potentiële uitgave van euro-obligaties betekent een verandering in de grondwettelijke status van de EU. Waar er eerst onduidelijkheid heerste of de EU als confederatie of federatie moet worden gekwalificeerd, zien we middels euro-obligaties een duidelijke verschuiving. Euro-obligaties geven een signaal van meer fiscale eenheid en een Europeanisering van economisch beleid. Hoewel het goed te beargumenteren is dat daar grote voordelen aanzitten, zijn er ook kanttekeningen te plaatsen.

Allereerst maakt het herstelfonds vooral ruimte voor economisch herstel. Behalve algemene schuldafspraken, zijn er geen afspraken over sparen in periodes van voorspoed. Daarnaast bestaat economisch beleid voornamelijk uit politieke keuzes. De lidstaten hebben een sterkere democratische legitimiteit om dergelijke keuzes te maken. De democratische legitimiteit van de EU ligt voornamelijk bij het Europees Parlement. De legitimiteit van de EU is niet vanzelfsprekend en de taakverbreding van de Commissie verhoogt deze legitimiteit niet.

Het herstelfonds voorziet in een belangrijke behoefte van de monetaire unie, namelijk het aanpakken van een crisis middels economische stimulatie. Hoewel de effectiviteit nog bewezen moet worden, geeft het fonds een eerste signaal naar verdere federalisering. Terwijl federalisering economisch grotendeels wenselijk is, is dit vanuit democratisch oogpunt zorgelijk. Het valt daarom aan te raden dat het Parlement een sterkere rol krijgt in de economische unie. Daarnaast verdient het de aandacht om de legitimiteit van instellingen zoals de Commissie en de ECB te vergroten.

Annelieke Mooij is universitair docent rechtsgeleerdheid aan Tilburg University.