De Brexit impact: wel of geen post-Brexit-verdrag voor 2021?

De Brexit is een feit; of en hoe precies de situatie er na 31 december 2020 uitgaat zien is, als ik dit schrijf, nog steeds de vraag. De overeenkomst over de relaties tussen het VK en de EU per 2021, na afloop van de op 31 december 2020 afgelopen overgangsperiode, is er nog steeds niet. Laatste berichten zijn dat afronding wel eens pas bereikt kan gaan worden op 31 december 2020. Het wordt hoe dan ook ook wel heel erg laat, maar als niemand de stekker eruit wil trekken, kan het inderdaad nog wel even duren.

Hoe lang nog? In theorie kun je je voorstellen dat er pas een overeenkomst wordt getekend op 31 december 2020: inwerkingtreding kan dan wel pas plaatsvinden na de noodzakelijke goedkeuring door het Europees parlement. En als er sprake is van een gemengde overeenkomst, dan moeten de nationale parlementen er ook nog iets van vinden. Maar daar is wel een oplossing voor uit het internationale recht, te weten de voorlopige toepassing. Een op het laatste nippertje gesloten overeenkomst kan dan wel alvast worden toegepast.

Uiteraard kan een overeenkomst ook nog steeds later tot stand komen , maar dan zitten we met de periode tussen 31 december 2020 en die eventueel later te sluiten overeenkomst. Maar daarvoor zou je nu wel eventueel de overeenkomst die voor 2020 gold kunnen verlengen....

Maar gaat dat politiek lukken? Alleen als de schappen in het VK echt leeg raken, of de vrachtwagenfiles aan de grens ellenlang zijn, of de noodkreet vanuit de Britse industrie erg luid is. Daar zal de nood waarschijnlijk het eerst gevoeld gaan worden. Maar zal Johnson dan de Brexiteers in zijn eigen partij willen en kunnen bruuskeren om het overgangsregime als het ware te verlengen? Daar moet ook de EU mee instemmen natuurlijk... Of dan nu toch maar de harde klap en tevens het afkondigen van allerlei nationale hulpprogramma’s en een beroep op de eigen soevereine kracht en dat hij er toch maar in is geslaagd het referendum tot werkelijkheid te maken. En de schuld geven uiteraard aan de EU en aan Corona. Met de impliciete boodschap: dat de burgers in het VK blij mogen zijn verlost te zijn van die perfide EU, die ook nog eens dusdanig onredelijke eisen stelde dat het VK niet anders kon dan ze afwijzen.

Implicaties voor het Verenigd Koninkrijk

Wie zal het zeggen? Veel hangt af van de impact van de corona-epidemie en de gevolgen van de harde Brexit. Johnson heeft in ieder geval al ingebonden ten aanzien van de Internal Market Bill en de daarin aanvankelijk opgenomen bepalingen over de handelsrelaties tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië. De verkiezing van Joe Biden in Amerika, de oppositie in het House of Lords en de boosheid in de EU zullen daar niet vreemd aan zijn geweest. Maar vertrouwenwekkend was de aanvankelijke actie van die regelingen uiteraard niet.

De exit uit de EU betekent eveneens dat er in de toekomst niet meer naar Brussel gewezen kan gaan worden als oorzaak van alle kwaads. Een overeenkomstloze periode voor 2021 betekent dat het VK inderdaad op het eerste oog zelf de baas in eigen huis is, behoudens uiteraard toch wanneer afspraken over handel met derde-landen moeten worden gemaakt en nagekomen. Maar dat is wel een erg kale soevereiniteit...

Zal de Brexit-schade aan de economie, gekoppeld aan de Corona-effecten, neerdalen op het hoofd van Johnson, of is hij in staat zich eruit te redden door zich te beroepen op de Britse soevereiniteit? Of op de retoriek van blijdschap verlost te zijn van de EU? Of gaat de desintegratie van het VK versneld verder? Tussen platteland en stad, tussen Schotland en Noord-Ierland en de overige onderdelen van het VK? Beide waren in het 2016 referendum pro-remain. Een Schots referendum hangt nog steeds boven de markt en de politieke verhoudingen in Noord-Ierland verschuiven ook ten nadele van de unionisten. En Johnson heeft ingezet, zoals op meerdere plaatsen in de wereld en Europa gebeurt, op terugdringen van de ‘macht’ van de rechterlijke macht met commissies die zich over de rol daarvan en over de Human Rights Act moeten buigen.

Implicaties voor de Europese Unie

De Britten lagen vaak dwars in de EU, zo was vooral ook hun eigen perceptie, zagen weinig in de voortgaande vervolmaking van de interne markt, en werden tot hun wrevel naar eigen zeggen te vaak overstemd in de Raad. Met zo’n lidstaat minder zou de EU efficiënter voorwaarts kunnen is wel eens geopperd. Daar is het afgelopen jaar echter weinig van gebleken. De evenwichten in de EU zijn veranderd, maar of er een nieuw stabieler evenwicht is ontstaan is zeer de vraag.

De positie van Merkel en Duitsland is versterkt, ook door de issues van Macron in eigen land. Merkel slaagde erin de budget en rechtsstaat discussie binnen de EU te tackelen. De beslechting daarvan is natuurlijk een typisch EU-compromis, en de vraag is of uiteindelijk Polen en Hongarije over enkele jaren in dat compromis toch niet het begin van alle kwaad zullen gaan zien. Of dat degenen gelijk hebben die de nu gemaakte afspraken te weinig en te zwak vinden. Maar hoe dan ook: Duitsland duwde en trok en speelde een compromis klaar en de kous was af.

Relaties zijn nimmer simpel en één op één, maar de eenheid in de EU is er nu weer even, en vele andere verklaringen en redenen zijn eveneens aan te wijzen voor de hobbels en bobbels in de EU-besluitvorming en voortgang. Het zou wel interessant zijn om te gaan analyseren hoe de besluitvorming is (geweest) in het EP en de (Europese) Raad in het jaar 2020 na de Brexit. Was die werkelijk eenstemmiger? Of hebben andere landen, waaronder Nederland, de rol van het VK overgenomen?

Implicaties voor Nederland

Voor Nederland was een zichtbare implicatie de Nederlandse rol bij de budget- en coronafonds-besprekingen alsmede in de rechtsstaatdiscussie. Op de eerste twee punten zou het VK waarschijnlijk een bondgenoot zijn geweest, maar op het laatste punt lijkt mij dat weinig waarschijnlijk. Maar: als Duitsland, al dan niet samen met Frankrijk, iets heeft uitgedokterd, zijn de marges daarna voor Nederland een stuk kleiner.

We moeten bovendien niet vergeten dat na en door het Verdrag van Lissabon dwars liggen op dossiers veel minder impact heeft gekregen omdat de meerderheidsbesluitvortming in de Raad aanzienlijk is toegenomen. Effect is er vooral daar waar de EU met unanimiteit dient te opereren, en daarbij blijkt dat er regelmatig meer en andere kikkers uit de kar willen springen. En dan gelden gezag, economische macht en coalities als relevante factoren of en in hoeverre een lidstaat zijn zin kan krijgen.

Een Shakespeariaans drama

Juristen doen meestal niet aan toekomst voorspellen, maar aan het oplossen van problemen en beslechten van geschillen. Dus geen voorspellingen over wat er wanneer gaat gebeuren. Dat gaan we zien en uiteraard waar nodig becommentariëren. Als het stof is neergedaald en alle ego’s na verloop van tijd opzij gezet kunnen worden, zullen de onderlinge relaties en verhoudingen ongetwijfeld aan de noden en behoeften kunnen worden aangepast. Het is natuurlijk eeuwig zonde om tussen zulke nabij gelegen landen en handels blokken stroeve en kostbare relaties en handel te hebben. Dat geldt ook de wetenschap: op het stuk van het EU-recht speelden Britse wetenschappers een grote rol, bijvoorbeeld.

Symboliek (visserij, het perspectief van de illusie van soevereiniteit) is een slechte raadgever als dat in de weg staat van wederzijdse vruchtbare betrekkingen. De pijn en het gevecht binnen het VK moeten aldaar eerst verwerkt worden voordat er een nieuwe symboliek gevonden kan worden. Zoiets als: een goede buur is beter dan een verre vriend. Of: it takes two to tango. De meerwaarde van een relatie is nu eenmaal veel meer dan de optelsom van de autonome/soevereine delen.

Maar, zoals ik eerdere eens heb geschreven, het Brexitdossier is een prachtige casus voor de bestudering van het constitutionele recht, voor concepten als soevereiniteit en democratie en het EU-recht. Dat zal ongetwijfeld zo blijven, voorlopig. En wie weet, staat er straks een nieuwe Shakespeare op die mooie literatuur of drama maakt van de politieke en retorische verhalen over referendum, politiek debat en theater, en verkiezingen en onderhandelingen en machtsstrijd. Het Brexitdossier bewijst maar weer eens dat de werkelijkheid fantasievoller is dan ons voorstellingsvermogen.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar (vergelijkend) constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit Maastricht.