Ontslag van presidenten en regeringsleiders

Trump is inmiddels de derde president tegen wie het Huis van Afgevaardigden heeft ingestemd met ‘articles of impeachment’: kort gezegd de aanklacht. Het is uiteindelijk de Senaat die daarover gaat stemmen (onder voorzitterschap van de Chief Justice van het Supreme Court). Bij de stemming in dat orgaan is een 2/3 meerderheid vereist. Die zit er niet in, dus net als de vorige twee keren zal impeachment niet succesvol zijn. De reden daarvoor is divers: partijpolitiek, de aanstaande verkiezingen en de inschatting van de vraag of de beide aanklachten wel impeachable offences zijn.

Naast impeachment is er in de VS nog een tweede, nimmer gebruikte procedure, zoals neergelegd in Amendement 25 van 1967. Daarin is een nog nooit gebruikte procedure neergelegd voor het geval wanneer geoordeeld wordt dat de President onbekwaam is het ambt uit te oefenen.

Aangenomen wordt dat een President tijdens zijn presidentschap immuun is voor juridische actie. Deze immuniteit geldt in meer landen, zoals onder meer Frankrijk. In beide landen eindigt de immuniteit met het einde van het presidentschap. In Frankrijk is daar een termijn voor gesteld, en wel van een maand.

Vele landen kennen ten aanzien van presidenten (de niet-erfelijke staatshoofden) speciale procedures, en dat niet alleen wanneer de president rechtstreeks is verkozen. Zo is in Frankrijk eveneens impeachment mogelijk en wel door een High Court dat bestaat uit leden van beide parlementskamers. Criterium is of de President heeft nagelaten zijn taken uit te voeren. Ook bevat de grondwet een regeling voor het geval de president niet meer in staat is het ambt uit te oefenen: alsdan bepaalt de Conseil Constitutionnel dat het presidentschap tijdelijk wordt uitgeoefend door de voorzitter van de senaat.

Ook een Italiaanse president die (anders dan de Franse of Amerikaanse) niet rechtstreeks is verkozen, kan worden ontslagen wegens hoogverraad of een schending van de grondwet. Impeachment vindt daar plaats door het parlement in verenigde vergadering, met een absolute meerderheid van de leden.

De Duitse president is, evenals de Italiaanse, niet rechtstreeks verkozen; ook de Duitse grondwet voorziet in een mogelijkheid van ontslag via een impeachmentachtige procedure: deze wordt gestart door ofwel de Bundestag ofwel de Bundesrat, en wel met een 2/3 meerderheid. Het Bundesverfassungsgericht beslist vervolgens of de President opzettelijk de grondwet of federaal recht heeft geschonden en in dat verband wordt ontslagen.

De Zuid-Afrikaanse President is een beetje een verhaal apart, omdat deze zowel via een motie van wantrouwen als via impeachment kan worden ontslagen. Het afzetten via een motie van wantrouwen is het sequeel van het gegeven dat de president niet rechtstreeks verkozen wordt maar door het Lagerhuis; en niet alleen de functies van staatshoofd maar ook van regeringsleider vervult.

Impeachment bestaat verder in landen als Brazilië, India, Ierland, de Filipijnen, Rusland en Zuid Korea.

De President van de EU (voorzitter van de Europese Raad) wordt verkozen door de Europese Raad zelf bij gekwalificeerde meerderheid. Hij kan op dezelfde wijze worden ontslagen als hij op ernstige wijze tekortschiet of verhinderd is.

Regeringsleiders, die geen staatshoofd zijn, zijn veelal onderworpen aan de wil van het parlement, dat hen doet benoemen en via vormen van het uitspreken van wantrouwen kan doen ontslaan. In tegenstelling tot impeachment is dat opzeggen van vertrouwen niet gebonden aan gronden als het schenden van de grondwet of het plegen van een misdrijf. Wel hebben verschillende landen de motie van wantrouwen, om redenen van stabiliteit, gebonden aan regels, zoals dat het geval is in Duitsland (de constructieve motie van wantrouwen); Frankrijk, de EU (aangaande de Commissie) en het Verenigd Koninkrijk (Fixed Term Parliament Act), al kan in het VK wel de eigen fractie de premier (dat wil zeggen de eigen partijleider) tot afdwingen gedwongen of gedrongen worden.

En erfelijke staatshoofden dan? Wel, daarvoor bestaat de mogelijkheid om de grondwet te wijzigen en de monarchie af te schaffen; aftreden van een koning is niet voldoende want dan gelden immers de grondwettelijke regels van troonopvolging. Wel voorziet de Nederlandse grondwet in de mogelijkheid om bij wet één of meer personen van de erfopvolging uit te sluiten: zo’n wet wordt beraadslaagd en gestemd in verenigde vergadering en behoeft een 2/3 meerderheid. Ook kan een Koning afstand doen van het koningschap, hetzij expliciet, hetzij door een huwelijk aan te gaan zonder toestemming van de wetgever. Verder kan een koning buiten staat worden verklaard, en wel op initiatief van de ministerraad en na besluitvorming in verenigde vergadering. Ook kan de koning het Koninklijk gezag tijdelijk neerleggen waarover de Staten-Generaal besluiten in verenigde vergadering.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend staats-en bestuursrecht aan de Universiteit van Maastricht.