BIT en BZK: spanning bij de organisatorische borging van toezicht

Informatiseringprojecten binnen de publieke sector verlopen niet altijd even goed, om maar eens een understatement te gebruiken. Voorbeelden zijn er veel, van de informatisering bij studiefinanciering in de jaren ’80 tot problemen met informatisering bij de belastingdienst, de rechterlijke macht en de politie in een wat meer recent verleden. De invoeringskosten en teleurstellende operationele handelingen trekken daarbij de meeste aandacht binnen het openbaar bestuur, bij ambtenaren, en bij politici zelf. Daarnaast komt er ook meer oog voor negatieve gevolgen voor burgers. Het gaat daarbij zowel om gebruikersonvriendelijkheid, waarbij het lijkt of systemen ontwikkeld worden vanuit het oog van ontwikkelaars en organisaties, als om de gevolgen voor burgers die minder digitaal zelfredzaam zijn. Dit staat nog los van de privacy-effecten van toepassingen van digitalisering, waaronder het gebruik van algoritmen voor de machtsverhouding tussen overheid(sdiensten) en burgers.

In dit artikel richten we ons op de perikelen rond de toezichthouder Bureau ICT-Toetsing (BIT) in de relatie tot het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) waaronder BIT dient. Hier gaat het niet om schuld, gelijk en wie er boete moet doen in deze ‘strijd’. Dat is meer voor de Kamer, die haar interesse in deze materie al langer heeft doen blijken. De vraag is, gegeven de aard van toezicht en de benodigde mate van (on)afhankelijkheid van BIT, hoe de bestuurlijke vormgeving er uit moet zien, om het toezicht en de naleving van resultaten te waarborgen. Staatssecretaris Knops heeft daar onlangs in vragende zin op gewezen.

Voorwaarden van opereren

Bij beantwoording moeten we eerst naar een aantal condities kijken waaronder het BIT opereert. Allereerst: publieke organisaties kennen een eigen specifiek karakter. Dat maakt de kans op mislukking nog groter dan bij private organisaties. Allereerst maken de openbare (Europese) aanbestedingsregels het aanbestedingstraject complex. Deze regels kunnen er vaak toe leiden dat de goedkoopste aanbieder wordt gekozen en niet noodzakelijk de beste. Vervolgens kunnen na aanbesteding gaandeweg de politieke eisen veranderen en kunnen rechterlijke uitspraken ertoe leiden dat aanpassingen noodzakelijk zijn. Ook het feit dat publieke organisaties, groot van omvang, sterk van elkaar afhankelijk zijn en samen moeten werken, zorgt voor een hoge mate van complexiteit. Dat verhoogt daarmee ook de kans op falen. Dit kan nog worden versterkt door een onvoldoende zicht op werkelijke (on)mogelijkheden van ICT-toepassingen en invoeringstrajecten. Een (te) hoge (externe) ambitie en profileringsstreven van politici en (top-)ambtenaren is mede debet aan de beperkingen.

Parlementair onderzoek

Vanwege vele hele en halve mislukte ICT-projecten op Rijksniveau heeft de Tweede Kamer een aantal jaren geleden een parlementaire onderzoekscommissie ingesteld onder voorzitterschap van Ton Elias. Eén van de aanbevelingen van de commissie Elias was om een speciaal bureau op te richten om ICT-projecten op Rijksniveau te toetsen. Dit bureau werd het BIT en werd organisatorisch ondergebracht bij BZK. Onlangs werd duidelijk dat het wat rommelt binnen en over het BIT. De directeur nam ontslag, evenals een lid van de Raad van Advies. Langere tijd was het zelfs onduidelijk of BZK wel verder wilde gaan met het BIT. Onlangs verscheen een vacaturetekst voor de nieuwe directeur van het BIT waaruit opgemerkt kon worden dat het een permanente functie betrof en geen tijdelijke. Hier kon met andere woorden uit worden afgeleid dat het BIT niet zou worden opgeheven. Gegeven ook uitkomsten van de evaluatie is dit een correct besluit. Nu kan er altijd sprake zijn van persoonlijke conflicten en/of een onverenigbaarheid van karakters. Maar vaak hebben dit type conflicten te maken met de organisatorische inbedding. Toezicht vraagt om een grote mate van (gebonden) autonomie en dat kan haaks staan op de organisatorische inbedding. Dat zelfde probleem speelt ook bij andere toezichthouders, inspecties en kennisinstituten (zie ook de WODC casus).

Problematische positie van de toezichthouder

Waar gesproken wordt over autonomie in de zin van onafhankelijkheid wordt het belang van tegenspraak binnen publieke organisaties steeds duidelijker. Dit geldt op persoonlijk, maar ook op intern organisatieniveau. Tegenspraak betekent dat op ambtelijk niveau voldoende ruimte moet bestaan om kritisch te kunnen reageren op bepaalde (voorgenomen) beslissingen. Hoewel dit soms wordt gezien als deloyaal gedrag, maar dat is veelal niet het geval. De publieke dienst is gebaat bij een interne kritische houding en ook met een kritische houding van externen. Met beslissingen die met oogkleppen op worden genomen is de publieke zaak niet gediend. Dit kan leiden tot klokkenluiders die een misstand aan de kaak stellen, maar tegenspraak (wij spreken graag van loyale tegenspraak) is veel breder en ruimer. Het instellen van het BIT (en continueren) als organisatorische eenheid om hier op het gebied van informatiseringsprojecten binnen de Rijksoverheid gestalte aan te geven is dan ook een goede zaak. Wanneer die onafhankelijkheid niet binnen BZK zelf gerealiseerd kan worden, en dat betreft dus de organisatorische onderbrenging van het BIT of een vergelijkbare eenheid, hebben we een probleem dat schade doet aan de taak van BIT en de (externe) reputatie van het ministerie van BZK. Dat is voor geen van de partijen positief, en laat staan voor de boven aangeduide toezichtstaak.

Op ICT-projecten is op te merken dat BZK zowel praktisch als bestuurstechnisch niet de juiste organisatorische plaats is voor het BIT. Daarbij komt nog dat BZK maar een ministerie is naast andere betrokken ministeries. Tussen de verschillende ministeries bestaat altijd al een zekere spanning en neemt een ander ministerie niet altijd voetstoots aan wat een onderdeel van BZK vindt, om maar weer eens een ander understatement te geven. Hoewel een ZBO-status niet echt meer in de mode is, is er feitelijk nog een valide argument voor de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan overgebleven: de garantie van inhoudelijke zelfstandigheid bij de taakuitoefening. Dit leidt to een verzakelijking van de relatie. Een ZBO wordt verder altijd op afstand verbonden met een ministerie in het algemeen bestuur gegeven de noodzakelijke inbedding in het algemeen bestuur. Gekeken kan worden of een aanhechting bij BZK, - ondanks de zwakke positie in het interdepartementale krachtenveld - dan in de rede ligt.

Gerrit Dijkstra is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. Frits van der Meer is bijzonder hoogleraar 'Comparative public sector and civil service reform' aan de Universiteit Leiden.